תויוכז וא עקרק תשיכר התרימש ךרוצל עקרקב

Transcription

1 או זכויות רכישת קרקע לצורך שמירתה בקרקע כשטח פתוח תומר גוטהלף "עו"ד ומתכנן ערים ואזורים 2008 יוני סיוון " תשס"חח

2 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח כתיבה: תומר גוטהלף, עו"ד ומתכנן ערים ואזורים צילומים על הכריכה: ד"ר אדיב גל, איריס האן ויחידת הסקרים, מכון דש"א עיצוב הסדרה: אוֹרי קרמן עריכה גראפית: רן גולדבלט מכון דש"א (דמותה של ארץ) עוסק בגיבוש המלצות למדיניות וכלים לשמירה על השטחים הפתוחים וערכיהם באמצעות צוות חשיבה מקצועי ובין מגזרי, קיום סדנאות וימי עיון, עבודות מחקר יישומי ועריכת סקרי הערכה של משאבי טבע, נוף ותרבות בשטחים הפתוחים. מכון דש"א כתובת: רח' הנגב 2 תל אביב, מיקוד טלפון: דוא"ל: deshe@deshe.org.il אתר דש"א: יוני 2008

3 פתח דבר פתוחים רכישה וניוד של קרקע וזכויות בקרקע לצורך שמירה על שטחים שטחים פתוחים הם תנאי לקיומם של ערכי הטבע ומורשת התרבות הטבועים בנופי הארץ ובסיס למרחב פתוח החיוני לרווחת האוכלוסייה. שטחה המצומצם של המדינה, הצורך בפיתוח שיספק את צרכיה של האוכלוסייה הגדלה בקצב מהיר ותרבות הפיתוח שהתפתחה כאן הנוקטת בזבוז במשאבי הקרקע, גורמים לכרסום חמור ומחריף במרחב הפתוח. להתמודדות עם מצוקת הקרקע ועם הצורך החיוני בשמירה על השטחים הפתוחים שנותרו פנים רבות. החובה העיקרית בתחום זה מונחת לפתחה של המדינה. לרשויות המדינה נתונות סמכויות נרחבות לשמירה על שטחים פתוחים באמצעות איתור של שטחים פתוחים ערכיים והגדרה של החובה לשמור עליהם. הדרכים לעשות זאת כוללות חקיקה המאפשרת ייעוד שטחים מוגנים כשמורות טבע וגנים לאומיים, בדרך של תכנון על פי חוק הקובע שטחים לבינוי ופיתוח ושטחים לשימור, באמצעות חוקי עזר עירוניים ובדרכים נוספות. הבעלות הציבורית הגורפת על הקרקע של המדינה (והקק"ל) על מרבית משאבי הקרקע (כ- 94% משטח המדינה) מאפשרת לכאורה לקדם את השמירה על השטחים הפתוחים. ואולם, בפועל רשויות המדינה עדיין אינן מפעילות במידה מספקת את סמכויותיהן כדי לקדם מטרה חשובה זו. התוצאה היא ששטחים פתוחים רבים וחשובים חשופים לפיתוח שעלול לפגוע בהם ובערכיהם. עבודה זו נועדה לבחון דרך משלימה לקידום השמירה על השטחים הפתוחים. עניינה רכישה וניוד של קרקע ושל זכויות פיתוח בקרקע לצורך שמירה על שטחים פתוחים. שיטה זו נהוגה בארה"ב ובמדינות אחרות, והעבודה בוחנת את האפשרות ליישמה בישראל. העבודה מציגה את המצב הסביבתי, החוקי והמנהלי בנושא הבעלות והזכויות בקרקע, בהשוואה למצב במדינות אחרות, מנתחת את האפשרויות ליישום השיטה בישראל ומציעה דרכים ליישומה. בשל ההיקף הגורף של הבעלות הציבורית על הקרקע, גם חובת המימוש של הרכישה או הניוד של הבעלויות והחזקות על הקרקע ועל זכויות הפיתוח בקרקע צריכים לחול על המדינה. ואולם, בצד חובתה של המדינה ובלי להמעיט ממנה, נראה, שיש בתחום זה גם מקום לפעילות של גורמים לא ממשלתיים ופילנתרופיים כנהוג במדינות אחרות. יואב שגיא ראש מכון דש"א 3

4 תקציר אחת הבעיות העיקריות כיום בתחום הגנת הסביבה בישראל היא ההגנה על השטחים הפתוחים מפני לחצי הפיתוח. למרות שהתפתח בישראל שיח ציבורי סביב סוגיות סביבתיות ובהן שמירה על השטחים הפתוחים, ולמרות ההתקדמות הרבה בתחום זיהוי ותכנון השטחים הפתוחים בישראל, המיועדים להישמר ככאלה, עדיין קיימים קשיים רבים בהגנה מעשית על שטחים פתוחים לסוגיהם השונים. אמנם, הקשיים בתחום ההגנה על השטחים הפתוחים יכולים היו להיפתר בנקל אילו היתה המדינה מקצה ולו מקצת מהכנסותיה העצומות משיווק קרקעות לפיתוח, למילוי חובתה לדאוג לשטחים פתוחים עבור אזרחי ישראל, אולם, רשויות המדינה מתנערות באופן עקבי ממילוי חובה זו וכך קיים חדלון מוחלט ורב שנים של המדינה בתחום זה. הקשיים בהגנה המעשית על השטחים הפתוחים בישראל והחידלון המתמיד של רשויות המדינה מעלים את הצורך לבחון דרכים חדשות וכלים נוספים להגנה על השטחים הפתוחים, שניתן יהיה לעשות בהם שימוש בישראל. מטרת העבודה היא להציג כלי חדש לשמירה על השטחים הפתוחים שטרם נעשה בו שימוש בישראל: רכישת קרקע, או רכישת זכויות הפיתוח בקרקע, על ידי גוף וולונטרי חוץ-ממשלתי לצורך שמירתה כשטח פתוח. כלי זה קיים ומופעל בהצלחה בעולם המערבי ובאופן האינטנסיבי ביותר בארה"ב. עם זאת חשוב להדגיש כי אין לראות בפיתוח מנגנון חוץ-ממשלתי לרכישת קרקע או רכישת זכויות הפיתוח בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח, משום הקלה או פטור כלשהו לממשלה ממילוי חובתה לשמירת השטחים הפתוחים. רכישת זכויות בקרקע וזכויות פיתוח בקרקע איננה יכולה להחליף את הפעילות הממשלתית הנדרשת אך יש לה, לדעתי, מקום לצד הפעילות הממשלתית תוך ניצול יתרונותיו היחסיים של ארגון חוץ-ממשלתי להגברת הפעילות הממשלתית וייעולה. בארה"ב פועלים ארגונים המכונים,Land Trusts שהשם המתאים להם בעברית הוא קרנות לרכישת קרקע לצרכי שימור או בקיצור קרנות לשמירת קרקע. ה- trusts Land הם ארגונים פרטיים, שלא למטרת רווח, המגנים ישירות על קרקע באמצעות השגת בעלות עליה או זיקה קניינית אחרת אליה, בין ברכישה ובין בקבלה כתרומה. ברובם המכריע של המקרים מטרה זו היא המטרה העיקרית או היחידה של הארגון. ארגונים אלה הם הכח המצליח ביותר כיום בתחום שימור שטחים פתוחים בארה"ב. הקרנות לשמירת קרקע נבדלות מסוג אחר של ארגונים סביבתיים, הנפוצים גם בישראל ועוסקים בסנגור לטובת השטחים הפתוחים Advocacy).(Land ארגונים העוסקים בסנגור פועלים לשכנע את הציבור, השלטון, מוסדות התכנון ובתי המשפט לקבל עמדות, להחליט החלטות ולבצע פעולות של הגנה על השטחים הפתוחים. בשונה מארגונים סביבתיים העוסקים בסנגור, המודל של קרנות לשמירת קרקע הוא להציל קרקע מפיתוח באמצעות רכישה על ידי גורמים פרטיים, בשיטות המקובלות בשוק הפרטי, 5

5 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח להבדיל מפעולה ממשלתית או ציבורית. הרעיון העומד מאחורי פעולת הקרנות החוץ ממשלתיות לשמירת קרקע הוא לנתק את התלות של שמירת שטחים פתוחים מרצונה הטוב או אי רצונה של הממשלה, וכן לנצל את היתרון היחסי של גופים פרטיים בגמישותם וזריזותם לצורך פעולה בשוק המקרקעין. הקרנות לשמירת קרקע בארה"ב פועלות לרכישת קרקע למטרת שימור במספר דרכים שכולן כרוכות בפעולה רצונית מצד בעל הקרקע, בין שמדובר במכירה ובין שמדובר בתרומה. הדרכים המקובלות הן: א. רכישת הבעלות בקרקע בתשלום או קבלת קרקע במתנה כתרומה דרך המלך היא כמובן רכישת הקרקע מבעליה בתמורה מלאה. לצדה קיים היקף גדול של קרקעות שנתרם על ידי בעליהן לקרנות לשימור קרקע. יודגש כי לרוב תרומת קרקע לקרן לשמירת לקרקע בארה"ב איננה פעולה פילנטרופית גרידא. בשיטת המס האמריקאית השווי המוערך של הקרקע שנתרמה מוכר לתורם כהוצאה לצרכי מס donation),(charitable שהתורם רשאי לנכות מהכנסתו החייבת לאורך מספר שנים, וכך להפחית את המסים שעליו לשלם. אם מביאים בחשבון את כלל המרכיבים של נטל המס בארה"ב, הכוללים מלבד מסים פדראליים גם מסים מדינתיים, מסים מקומיים Tax) (Property ומסי עסקה, מגיעים המומחים בארה"ב לכלל מסקנה כי מצבו של בעל קרקע המוכר אותה בשוק החופשי בתמורה מלאה טוב רק במעט ממצבו אילו תרם את הקרקע לקרן לשימור קרקע ולכן רבים בארה"ב בוחרים לתרום קרקע שבבעלותם לקרן לשמירת קרקע, תוך שילוב בין קבלת תמורה הקרובה למחיר השוק בצורה של הטבות מס, לבין תרומה למטרה סביבתית חשובה. ב. רכישת Conservation Easement (זיקת הנאה לשימור) או קבלתה כתרומה זיקת הנאה היא זכות קניינית במקרקעין, הקיימת גם בישראל, ואשר מקנה לבעל הזיקה זכות שימוש במקרקעין בבעלותו של אחר למטרה מסוימת, אך כזו שאינה כוללת בתוכה את זכות החזקה באותם מקרקעין. בארה"ב מעניקים לקרן לשמירת קרקע סוג מסוים וייחודי של זיקת הנאה המכונה בשם,Conservation Easement ובעברית - זיקת הנאה לשימור. הענקת זיקת הנאה לשימור היא מסירה רצונית של התחייבויות להמנע משימושים מסוימים בקרקע ושל זכויות שימוש מסוימות בקרקע לגורם שימור, ועל ידי כך מגנים עליה מפני פיתוח ומבטיחים את שימורה. הענקת זיקת הנאה לשימור נעשית באמצעות הסכם וולונטרי רצוני שנכרת בין בעלים של קרקע פרטית, שהוא המעניק של הזיקה, לבין קרן לשימור קרקע, ארגון שימור או סוכנות ממשלתית, שהם המקבלים של הזיקה. תוכנה של זיקת ההנאה לשימור איננו קבוע, והצדדים מעצבים את תוכנה יחדיו בהסכם שיוצר אותה. התוכן המרכזי שמקובל לכלול בזיקת הנאה לשימור הוא התחייבות להמנע מפיתוח בקרקע. קרקע הכפופה לזיקת הנאה לשימור נשארת בבעלות פרטית ובחזקה ובניהול מלאים של בעליה. מקובל כי הגורם המקבל את זיקת ההנאה לקניינו אחראי לניטור (monitoring) של הקרקע ואכיפת תנאי ההסכם. לצד האפשרות למכור לקרן לשמירת קרקע זיקת הנאה לשימור בתמורה מלאה ישנה גם אפשרות לתרום לקרן זיקת הנאה לשימור ללא תמורה. כמו בתרומת הקרקע, גם במקרה של תרומת זיקת הנאה 6

6 תקציר לשימור גלומים יתרונות מס לתורם. שווי התרומה, שהינו ההפרש בין שווי הקרקע לפני התרומה לבין שווי הקרקע לאחר התרומה כשהיא כפופה לזיקת ההנאה לשימור, כלומר נטולת זכויות הפיתוח, ניתן לניכוי מההכנסה החייבת במס, בדומה לשווי התרומה במקרה של תרומת בעלות על קרקע. שווי התרומה נקבע באמצעות הערכת שמאי. הקרנות לשמירת קרקע בארה"ב הגיעו להישגים מרשימים ביותר. פועלות שם כיום למעלה מ- 1,500 קרנות לשמירת קרקע ברמות שונות, ברמה הבין-לאומית והלאומית (כלל ארה"ב), ברמת המדינה, אך רוב הקרנות בארה"ב הן מקומיות ופועלות ברמה המקומית. לקרנות הללו יש כמיליון חברים. הקרנות המקומיות מתאפיינות בפעולה באזור גיאוגרפי קטן וממוקד, לחלקן אין כלל עובדים בשכר והן מחזיקות רק מספר מצומצם של זיקות הנאה לשימור עליהן הן מפקחות. עד לשנת 2003 הגנו רק הקרנות החוץ-ממשלתיות לשמירת טבע ברמה המקומית והאזורית בארה"ב על שטח של כ- 38 מליון דונם. מתוך שטח זה כ- 15% זכו להגנה ע"י רכישת בעלות מלאה, כ- 54% שומרו באמצעות קבלת זיקת הנאה לשימור, והשאר באמצעים אחרים. לצד הישג זה ניתן לציין כהישג משלים את היקף המשאבים העצום שגויס לטובת השימור. כפי שציינו, חלק ניכר מן המשאבים איננו תרומות אלא השתתפות ממשלתית עקיפה וישירה, אשר משלימה תרומות פרטיות. חשוב להדגיש כי השתתפות עקיפה, בדרך של ניצול תמריצי מס, היא משאב שגויס רק הודות לפעילות החוץ ממשלתית ואינה נתפסת, לא על ידי הממשל ולא על ידי הציבור, כהקצאה ממשלתית לשימור, כך שאין בה כדי לגרוע מההקצאה הממשלתית הישירה לתחומי הגנת הסביבה. פעילות של קרנות חוץ-ממשלתיות לרכישת קרקע לצרכי שימור קיימת גם בחלק ממדינות אירופה. מבין מדינות אירופה רק בבריטניה קיימת פעילות של קרן פרטית לרכישת קרקע לצרכי שימור בהיקף רחב. בהמשך בחנה העבודה האם הדרכים והמנגנונים לרכישת קרקע לצרכי שימור המיושמים בארה"ב קיימים גם בישראל וניתנים להפעלה. בחינתנו העלתה כי הדין הישראלי מאפשר ליצוק תוכן של שימור לתוך הזכות הקניינית הקיימת של זיקת הנאה. בתחום משטר הבעלות במקרקעין קיים שוני יסודי בין ישראל לארה"ב ביחס לעובדה שלמעלה מ- 90% מהקרקע בישראל הינה בבעלות ציבורית, בעוד שחלק ניכר מהמקרקעין בארה"ב הינו בבעלות פרטית, לרבות יחידות נוף חשובות הראויות לשימור כמו אגמים וחופים. ההסדרים בתחום דיני הקנין בישראל מאפשרים עקרונית לקרן לשמירת קרקע לקבל בעלות בקרקע או זיקת הנאה לשימור, ובכל הנוגע לקרקע פרטית אין כל קושי מיוחד בדבר. לגבי מקרקעי ישראל קיימות מגבלות חוקיות שונות לגבי הקניית בעלות וזכויות אחרות בהן. יחד עם זאת קיימים תחומים בהם יכולה כבר כיום קרן לשמירת קרקע לרכוש זכויות גם במקרקעי ישראל, למשל בקרקע המשווקת ע"י מינהל מקרקעי ישראל לפיתוח באמצעות במכרז, אך הקרן מעוניינת לשמרה, כולה או חלקה. נתח חשוב מהשטחים הפתוחים בישראל הנתונים תחת איום הפיתוח הוא הקרקע החקלאית המעובדת במקרקעי ישראל שנמסרה למתיישבים ביישובים כפריים, במסגרת ייחודית של נחלה כדי לשמש כאמצעי ייצור במשק החקלאי. בעשורים האחרונים חלה שחיקה ברווחיות של העיסוק בחקלאות, ועקב כך לחצי פיתוח אדירים הופנו אל קרקעות אלה. אמנם עדיין קיימת מערכת מסועפת של כללים המגבילה מאד את האפשרות לעסקאות בנחלה בכלל ובחלקה החקלאי בפרט, אולם נוכח מגמות המדיניות הקרקעית לגבי המגזר הכפרי, הכוללות חיזוק זכויות המתיישב במקרקעי 7

7 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח ישראל, החלו שינויים במארג הזכויות של המתיישבים אשר עשויים להשפיע בעתיד גם על הקרקע החקלאית שבידיהם. יזמים המעוניינים בפיתוח כבר החלו לבצע עסקאות בקרקע החקלאית אף כי הללו עודן אסורות. קרן חוץ-ממשלתית לשמירת קרקע עשויה להיות בעלת ענין רב ברכישת זכויות בשטחים החקלאיים של נחלות בישובים כפריים, למשל זכות של זיקת הנאה לשימור, על מנת להבטיח כי יימנע בהן כל פיתוח והן יישמרו כשטח פתוח תוך המשך העיבוד החקלאי. דיני המס בישראל מעניקים אף הם הטבות מס משמעותיות ביותר בגין תרומות למוסדות ללא כוונת רווח, הפועלים לקידום מטרות ציבוריות. התורם מקבל זיכוי מס בגובה 31%-35% מתרומתו עד לתקרה של כ- 2 מליון ש"ח. הטבת המס בגין תרומה בישראל נופלת אך במעט מהטבת המס בארה"ב. כללים אלו יאפשרו לתת תמריצים לתורמים לקרן לשמירת קרקע בישראל. בתרומת מקרקעין אף יש בישראל הטבות מס משמעותיות עוד יותר מאשר בתרומה כספית, וזהו פוטנציאל מצוין עבור קרן לשמירת קרקע בישראל. לאחר שהראנו את הדרכים והמנגנונים לפעילות קרן לשמירת קרקע בישראל ואת ישימותם התווינו מספר חלופות אפשריות להתנעת פעילות כזו בישראל והערכנו אותן על בסיס קריטריונים של ישימות וזמינות, מקסום תשואה מן ההשקעה, מניעת השפעת אינטרסים חוץ סביבתיים וסיכויי הצלחתן. החלופות שנבחנו כללו: א. הקמת קרן ישראלית חדשה ונפרדת לשמירת קרקע במתכונת ה- Land Trust שתעסוק אך ורק ברכישת זכויות בקרקע לצרכי שימור ולא תעסוק בפעילות סנגור; האמריקאית, ב. הקמת ארגון סביבתי חדש להגנה על השטחים הפתוחים, שיעסוק גם ברכישה לצד איסוף מידע אודות השטחים הפתוחים והפצתו כדי להביא לאימוץ דרכי פעולה והחלטות לשם שמירה על השטח הפתוח; ג. התנעת פעילות רכישה במסגרת ארגון סביבתי קיים, מבין ארגוני הסנגור הפועלים בישראל; ד. הקמת קרן לשמירת הקרקע במסגרת הקרן הקיימת לישראל (קק"ל). המסקנה מהערכת החלופות היא כי החלופה המיטבית למסגרת לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל, היא החלופה הראשונה של הקמת קרן חדשה ונפרדת לשמירת קרקע או נגזרת מסוימת של החלופה השניה, היינו הקמת קרן לשמירת קרקע שתתרכז ברכישה אך תעסוק גם בהיבטים נוספים הנוגעים לשטחים פתוחים, כגון מחקר, אך לא תהיה מעורבת בפעילות סנגור. 8

8 תוכן העניינים מבוא העדר כלים מספקים לשמירה על השטחים הפתוחים בישראל אכיפה סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב כלים, שיטות פעולה והסדרים מוסדיים וחוקיים לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שימור בארה"ב קרנות לרכישת קרקע לצרכי שימור Trusts) (Land בארה"ב הגדרת מוסד ה- Trust Land קרן לרכישת קרקע לצרכי שימור הבדלי היסוד בין ארה"ב לישראל בנוגע לפעולת קרנות לשימור קרקע ההיסטוריה של קרנות לשימור קרקע בארה"ב הדרכים והמכשירים לשימור קרקע ע"י קרנות חוץ ממשלתיות בארה"ב רכישת הבעלות בקרקע בתשלום קבלת הקרקע כתרומה רכישה מעורבת בתרומה רכישת... Conservation Easement קבלת זיקת הנאה לשימור כתרומה שימור משקים וחוות חקלאיים בארה"ב ההצדקות לשימור קרקע חקלאית המכשיר של Agricultural Conservation Easement זיקת הנאה לשימור חקלאי פעילות של רכישת זכויות הפיתוח (PDR)...Purchase of Development Rights מאפייני התכניות לרכישת זכויות הפיתוח של חוות חקלאיות העברת זכויות פיתוח (TDR)... Transfer of Development Rights סוגי הקרנות החוץ-ממשלתיות לשמירת קרקע בארה"ב והיקפי פעילותן סוגי הקרנות לשמירת קרקע בארה"ב The Nature Conservancy (TNC) The Trust for Public Land (TPL) The Conservation Fund (TCF) The Land Trust Alliance (LTA) היקפי הפעילות של הקרנות לשמירת קרקע ברמה האזורית והמקומית טיפול בקרקע ופיקוח עליה תחזוקה וניהול פיקוח על הקרקע... 36

9 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח קרנות כספיות לטיפול funds) (stewardship והקצבות לטיפול endowments).(stewardship 37 הישגי הקרנות לשמירת קרקע בארה"ב קשיים וכשלים בפעילות הקרנות לשמירת קרקע בארה"ב סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה במדינות 3. נבחרות באירופה שימור קרקע כחלק ממדיניות האיחוד האירופי בריטניה איטליה הולנד שוודיה לקחים מהפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע למטרת שימור במערב אירופה בחינת דרכים ומנגנונים אפשריים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל קבלת בעלות בקרקע בישראל ע"י קרן לשמירת קרקע דפוסי פעולה במקרקעי ישראל המשק החקלאי ומוסד הנחלה הקצאת קרקע חקלאית שלא בדרך נחלה הענקת זכויות בקרקע באמצעות מכרז קבלת זכויות חכירה במקרקעי ישראל ע"י קרן לשמירת קרקע רכישת זכויות במישרין ממינהל מקרקעי ישראל רכישת זכויות חכירה מבעל זכויות במקרקעי ישראל זיקת הנאה לשימור בישראל שימור כתוכן לגיטימי לזיקת ההנאה אכיפת הזיקה זיקת הנאה לשימור במקרקעי ישראל קבלת זיקת הנאה במקרקעי ישראל משוכר חקלאי נאמנות והקדש ציבורי על מסגרת הנאמנות הקדש הקדש ציבורי היבטי המס בישראל תמריצי המס בגין תרומות לקרן לשימור קרקע תרומה של זכות בקרקע יתרונות תרומת מקרקעין על פני תרומה כספית ישימות כלים של העברת זכויות הפיתוח TDR) (Transfer of Development Rights בישראל

10 תוכן עניינים 5. חלופות של רכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל קריטריונים להערכת חלופות חלופה א': הקמת קרן חדשה ונפרדת לשמירת קרקע חלופה ב': הקמת ארגון סביבתי חדש להגנה על השטחים הפתוחים שיעסוק גם ברכישה חלופה ג': התנעת פעילות רכישה בארגון סנגור סביבתי קיים חלופה ד': הקמת קרן לשמירת הקרקע במסגרת הקרן הקיימת לישראל (קק"ל) הקרן הקיימת לישראל מהקמתה ועד קום המדינה פעילות קק"ל לאחר הקמת המדינה העשור האחרון: קק"ל בצמתי הכרעה קק"ל כקרן לשמירת קרקע הקמת קרן לשמירת קרקע בישראל התמקצעות גמישות היבדלות מארגוני הסנגור ופעילותם רשימת מקורות

11 1. מבוא אחת הבעיות העיקריות כיום בתחום הגנת הסביבה בישראל היא ההגנה על השטחים הפתוחים מפני לחצי הפיתוח. למרות שהתפתח בישראל שיח ציבורי סביב סוגיות סביבתיות ובהן שמירה על השטחים הפתוחים, דחפורי הפיתוח אינם עוצרים וההישגים הממשיים בתחום ההגנה על השטחים הפתוחים הם מעטים יחסית ולעתים אף זמניים, היינו עיכוב הפיתוח לפרק זמן, אך לא החלפתו בחלופה בת קיימא. עם הסיבות לבעיה זו ניתן למנות את אלו: 1.המחסור הטבעי במשאב הקרקע בישראל; 2.ירידת הרווחיות בענף החקלאות שהגבירה את הקושי להתפרנס ממנה, והעדר תמיכה ממשלתית נכונה ומספקת לשימור החקלאות. הסיוע לחקלאות נעשה עקב לחצים מצד החקלאים, הודות לתפיסות ציוניות של קובעי המדיניות, אך אין הם רואים, עדיין, בחקלאות כלי לשימור השטח הפתוח ונוף הארץ; 3.צמיחה כלכלית מוגברת בעשורים האחרונים וגידול בהכנסה הפנויה למשק בית, המופנית, בין השאר, להגדלת רווחת הדיור, היוצרות ביקושים מוגברים לקרקע למגורים ולתעסוקה; 4.שיפור משמעותי באמצעי התחבורה ותפוצת השימוש ברכב פרטי, מישראל למרחב יוממות אחד; באופן ההופך חלקים נרחבים 5.לובי פוליטי חזק מאד התומך בפיתוח לעומת לובי בהתהוות, הפתוחים; לתמיכה בשמירה על השטחים 6.שליטה רבת שנים של פוליטיקאים תומכי הפיתוח במינהל מקרקעי ישראל ובקק"ל והשפעה מכרעת שלהם על מדיניות גופים אלה לטובת פיתוח, עד כדי כך שמינהל מקרקעי ישראל עדיין אינו רואה את השמירה על השטחים הפתוחים כאחת ממטרותיו; 7.העדרו של שיח ציבורי מספק סביב המדיניות הקרקעית במקרקעי ישראל; 8.העדפת מגורים צמודי קרקע ואימוץ "החלום האמריקאי" ע"י חלק ניכר מאוכלוסיית ישראל; 9.כשל מוחלט של הרשות המבצעת והרשות השופטת בתחום מניעת בנייה בלתי חוקית ומניעת הפלישה וההשתלטות על קרקע ציבורית; 13

12 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח 10. כשל בתחום התכנון היוזם והטיפול בבניה הבלתי חוקית במגזרי המיעוטים, אשר הובילו להתפרצות בלתי מבוקרת של בנייה לשטחים הפתוחים; 11. חוסר מודעות ציבורית לחשיבות השמירה על השטחים הפתוחים בשל העיסוק החברתי השוטף בבעיות הנתפסות כחשובות ודחופות יותר, כגון בעיות בטחון; העדר כלים מספקים בכדי לממש את מדיניות התכנון בנוגע לשטחים 12. נושא עבודה זו הפתוחים. מנגד, ניתן להצביע על התקדמות רבה בתחום זיהוי ותכנון השטחים הפתוחים בישראל המיועדים להישמר ככאלה, וכן בנקיטת אמצעי הגנה סטטוטוריים, כגון יעוד שטחים כשטחים פתוחים מוגנים ברמות הגנה שונות בתכניות מתאר, בעיקר ברמה הארצית והמחוזית, הכרזה על שמורות טבע וגנים לאומיים ופיתוח הלכה למעשה של יערות, שמורות טבע וגנים לאומיים לצרכי בילוי ופנאי. התקדמות זו היא פרי מאמץ משולב של הרשויות הציבוריות העוסקות בתכנון ובהגנה על הסביבה ושל ארגונים וולנטריים ותיקים וחדשים להגנה על הסביבה. במהלך מימוש הצעדים התכנוניים והסטטוטוריים נצבר נסיון רב ערך על יתרונותיו ובעיותיו של כל אחד מן התהליכים והכלים בהם נעשה שימוש. בישראל הפתוחים העדר כלים מספקים לשמירה על השטחים.1.1 למרות ההתקדמות העצומה שחלה בישראל בתחום ההגנה על השטחים הפתוחים הודות לפעילותם של רשויות ציבוריות וארגוני הסביבה, קיימים מספר תחומים בהם פעילות ההגנה על השטחים הפתוחים נתקלת בקשיים. אבן נגף מרכזית בתהליכי התכנון וההגנה הסטטוטורית היא הקושי להגן על קרקע חקלאית או שטח פתוח בלתי מעובד בבעלות פרטית. תכניות המציעות שמירה על שטחים אלה כפתוחים נתקלות בהתנגדות מצד בעלי הקרקע. בעלי קרקע אלה מערימים מכשולים רבים, ומנקודת מבטם לרוב בצדק, בפני הגברת האמצעים למניעת פיתוח על הקרקע שבבעלותם ושמירתה כשטח פתוח. כל הגבלה כזו עלולה לפגוע בערך הקרקע, המגלם צפייה בדרגה כלשהי לפיתוח עתידי כלשהו בעל ערך כלכלי. בעלי הקרקע מעלים לרוב את הטענה כי אם רשות ציבורית מעוניינת לשמר את הקרקע שבבעלותם כשטח פתוח תתכבד ותפצה אותם על כך בפיצוי כספי, בין על ידי הפקעת הבעלות בקרקע כולה או רכישתה מרצון, ובין על ידי פיצוי חלקי בגין אובדן אפשרות הפיתוח העתידית. למרבה הצער, בחיי היום יום רשויות התכנון והרשויות הציבוריות העוסקות בהגנה על הסביבה חסרות משאבים כספיים על מנת להפקיע את הקרקע או לרכוש את זכויות הפיתוח בדרך אחרת. התוצאה היא שהליכים סטטוטוריים חיוניים להגנה על השטח הפתוח נתקעים ואינם מגיעים לידי גמר, או מתעכבים משך עשרות שנים. כמו כן, גם בקרקע שהליכי ההגנה הסטטוטורים בה הושלמו נוצרים עימותים בין הבעלים הפרטיים לרשויות ולא אחת ידם של הבעלים הפרטיים על העליונה. דוגמא לקושי בהגנה על קרקע חקלאית בבעלות פרטית כשטח פתוח קיימת בבקעת הנדיב, האזור שבין בנימינה לזכרון יעקב. זהו שטח פתוח איכותי מאד, בעל ערך נופי רב. מרבית שטח הבקעה הוא שטחים חקלאיים מעובדים בבעלות פרטית. 14

13 מבוא היוזמה התכנונית להגן על שטחים אלה ולמנוע בהם כל פיתוח, בהתנגדות מצד החקלאים בעלי הקרקע. לרבות של מבנים חקלאיים, נתקלת קושי נוסף הוא בהגנה על שטחים פתוחים שהינם מקרקעי ישראל בהם ניתנו זכויות חכירה לחוכרים, לרוב לשימושים חקלאיים. רוב בעלי הזכויות לעיבוד חקלאי רואים את הקרקע כמשאב שיש להם חלק משמעותי בו, בין שהדבר מעוגן בהסכם החכירה ובין אם לאו, ומקדמים ודוחפים לפיתוח קרקע ששימשה לחקלאות לשימושים רווחיים יותר, מהם, כך הם מקווים, יוכלו לזכות לנתח משמעותי. לחצים אלה הינם איום משמעותי על היכולת לשמר שטחים אלו כשטחים פתוחים. קושי אחר הוא בשמירה על שטחים פתוחים בהם כבר הוקנו בעבר זכויות פיתוח שטרם מומשו, אך התפיסות הסביבתיות העדכניות מוליכות למסקנה כי יש לשמור על השטח, כולו או חלקו כשטח פתוח. במקרים אלה אין כיום כלים להגנה על השטח כשטח פתוח, אפילו הקרקע היא מקרקעי ישראל ונקייה מחוכרים. מדיניותו העקבית של מינהל מקרקעי ישראל היא שיווק הקרקע למימוש הפיתוח בהתאם לתכנון המאושר, אפילו הוא ארכאי ובלתי רלוואנטי. דוגמא מצוינת למקרה כזה הוא חוף כורסי (הידוע גם כחוף אשלים), שהוא מן החופים הפתוחים האחרונים בכנרת. לגבי חוף זה קיימת תכנית פיתוח מאושרת ישנה יחסית שלא מומשה למעלה מעשור. בשנת 2006 הוציא מינהל מקרקעי ישראל את שטח החוף למכרז, על מנת שהזוכה יפתח בחוף זה פרויקט מלונאות רחב בהתאם לתכניות המאושרות. הוצאת המכרז עוררה התנגדות ציבורית עזה ועשרות אלפי אזרחים תמכו בהשארת החוף כשטח פתוח במצבו הטבעי. אף על פי כן מינהל מקרקעי ישראל לא הסכים לעצור את המכרז, ולו לבחינה מחודשת 1 ועדכנית של הצורך בפיתוח השטח. קשיים אלה בתחום ההגנה על השטחים הפתוחים היו אמורים להיפתר בנקל ע"י רשויות המדינה. מינהל מקרקעי ישראל מנהל למעלה מ- 90% מהקרקע בישראל. פעולותיו מכניסות מדי שנה לאוצר המדינה מאות מיליוני שקלים, משיווק זכויות בקרקעות המיועדות לפיתוח. במדינה מתוקנת ראוי היה כי בטרם יועברו ההכנסות משיווק קרקעות לפיתוח לאוצר המדינה לשימוש למטרות חשובות וראויות, ישמשו תחילה קצתן למילוי חובת מינהל מקרקעי ישראל לדאוג לאספקת שטחים פתוחים לאזרחי ישראל, בדומה לחובתו לספק שטחים לכל צורך ציבורי מוכר אחר, הגם שמילוי חובה זו כרוך בהוצאה ולא בהכנסה. למרבה הצער, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד האוצר מתנערים באופן עקבי ממילוי חובה זו וכך קיים חדלון מוחלט ורב שנים של הממשלה בתחום זה. על כן, קשיים אלה ואחרים בהגנה המעשית על השטחים הפתוחים בישראל מעלים את הצורך לבחון דרכים חדשות וכלים נוספים להגנה על השטחים הפתוחים, שניתן יהיה לעשות בהם שימוש בישראל. מטרת מסמך זה היא להציג לתומכים בשמירת השטחים הפתוחים בישראל ולעוסקים במלאכה, את הכלי של רכישת קרקע או רכישת זכויות הפיתוח בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח, על ידי גוף וולונטרי חוץ-ממשלתי. כלי זה קיים ומופעל בעולם המערבי ובאופן האינטנסיבי ביותר בארה"ב. במסגרת המסמך נסקור את הפעילות בתחום זה בארה"ב ובמספר מדינות באיחוד האירופי ונעמוד על ההישגים, הקשיים והכשלים של פעילות זו. בהמשך המסמך נבחן את הדרכים והמנגנונים האפשריים למימוש פעילות כזו בישראל. בחלק השלישי של מסמך זה נגבש הצעה למערכת חוץ-ממשלתית בישראל לרכישת זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח. 15

14 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח עצם הדיון ברעיון של רכישת קרקע או רכישת זכויות הפיתוח בקרקע על ידי גוף וולונטרי חוץ-ממשלתי לצורך שמירתה כשטח פתוח, לא כל שכן מימושו, מעלה חשש כבד בלב תומכי ההגנה על השטחים הפתוחים כי תהא בכך משום גושפנקא מוסרית לממשלה להמשיך להתנער מאחריותה לשמירת השטחים הפתוחים, ואף לחדול מן המעט שהיא עושה. חשוב להדגיש כי אין לראות בפיתוח מנגנון חוץ- ממשלתי לרכישת קרקע או רכישת זכויות הפיתוח בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח, משום הקלה או פטור כלשהו לממשלה ממילוי חובתה. עם זאת, כפי שאראה להלן, יש לדעתי מקום לפעילות כזו לצד הפעילות הממשלתית תוך ניצול יתרונותיו היחסיים של ארגון חוץ-ממשלתי להגברת הפעילות הממשלתית וייעולה. ניתן להצביע על תחילת הפיתוח של פארק איילון כדוגמא חיובית לכך שפעילות של ארגונים חוץ-ממשלתיים, לרבות העמדת תקציבי תרומות, הניעה את פעילות הממשלה והמריצה אותה. 16

15 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית.2 לצרכי שמירתה לרכישת זכויות בקרקע כשטח פתוח בארה"בב בפרק זה אסקור את הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח בארה"ב. כפי שאראה להלן, ארה"ב היא המובילה בתחום זה מבין מדינות העולם. תחילה אציג את הכלים, שיטות הפעולה וההסדרים המוסדיים והחוקיים לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שימור בארה"ב. לאחר מכן אציג את סוגי הקרנות החוץ-ממשלתיות לשימור קרקע בארה"ב ואת היקפי פעילותן. בהמשך אתייחס להיבטים של הטיפול בקרקע והפיקוח עליה לאחר העברת זכויות קנייניות בה לקרן חוץ ממשלתית לשמירת קרקע. אחתום פרק זה בהצגת הישגי הקרנות לשמירת קרקע בארה"ב ובתיאור הקשיים והכשלים בפעילותן. מוסדיים וחוקיים לרכישת שיטות פעולה והסדרים כלים,.2.1 זכויות בקרקע לצרכי שימור בארה"בב בארה"בב קרנות לרכישת קרקע לצרכי שימור Trusts) (Land הגדרת מוסד ה- Trust Land קרן לרכישת קרקע לצרכי שימור מקורו של המושג Land Trust בארה"ב. הוא מגדיר סוג מסוים של ארגונים סביבתיים העוסקים בשמירת קרקע. סוג זה של ארגונים סביבתיים נבדל מסוג אחר של ארגונים סביבתיים, הנפוצים גם בישראל ועוסקים בסנגור לטובת השטחים הפתוחים Advocacy).(Land ארגונים העוסקים בסנגור פועלים לשכנע לקבל עמדות, להחליט החלטות ולבצע פעולות של הגנה על השטחים הפתוחים. פעילות הסנגור מתבצעת לרוב כלפי רשויות ציבוריות, כגון הממשלה, רשויות הפועלות על פי חוק כמו מוסדות תכנון, ערכאות שיפוטיות וכיוב', וכן בניסיון לשנות את דעת הקהל. להבדיל מארגונים סביבתיים העוסקים בסנגור, התפיסה של ארגונים מסוג Land Trust בארה"ב איננה כוללת פעילות סנגור כלשהי. Land trusts שנקראות בארה"ב גם Conservancies הם ארגונים פרטיים, שלא למטרת רווח, המגנים ישירות על קרקע באמצעות בעלות עליה או זיקה קניינית אחרת אליה (2003,1.(Brewer ה- Land,Trust Alliance שהיא ארגון התאום והלובי המרכזי של הקרנות לשמירת קרקע בארה"ב, מגדירה Land Trust כארגון שלא למטרת רווח, שמטרתו, או חלק ממנה, לפעול באופן אקטיבי לשמר קרקע 17

16 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח ע"י ביצוע או סיוע לפעולה במקרקעין של רכישה, קבלתם כתרומה או קבלת conservation easement (זיקת הנאה לשימור - נתייחס למושג זה בהרחבה בהמשך). למרות השונות בין הקרנות השונות לרכישת קרקע בארה"ב מציין Brewer שהמכנה המשותף לכולן הוא שכל Land Trust היא ארגון פרטי שלא למטרת רווח עבורו רכישת קרקע והשמירה עליה על ידי פעולה ישירה Action) (Direct היא המטרה העיקרית או היחידה (2003,5.(Brewer פעולה ישירה פירושה רכישה מרצון של הקרקע או זכות בה מבעליה. Land Trusts נוהגות לתאר עצמן כמצילות קרקע מפני פיתוח על ידי קנייתה. קיים קושי מסוים בתרגום המונח land trust לשפה העברית. בבחירת המינוח העברי שישמש אותי בעבודה זו בחרתי שלא להשתמש במושגים נאמנות או הקדש בשל המשמעות המשפטית הספציפית שיש להם בדין הישראלי. לכן בחרתי להשתמש בעבודה זו במונח קרנות לרכישת קרקע לצרכי שימור או בקיצור קרנות לשמירת קרקע. התפיסה של שמירה על קרקע באמצעות רכישה פרטית שלה מבוססת, בין השאר, על הכרה בחולשת הדרכים האחרות לשמירת קרקע. יסוד אחד בתפיסה זו גורס כי אין לסמוך בתחום זה על רצונה הטוב של הממשלה, שכן אף אם לפקיד מסוים יש נטייה סביבתית הרי שהממשלה בכללותה היא ישות בירוקרטית, אשר אין כל ערובה שתעדיף את שמירת הקרקע כשטח פתוח על פני פיתוחה. היסוד השני מכיר בחולשת פעילות הסנגור. פעילות הסנגור, אף שהיא חשובה וחיונית מאין כמוה, היא מתסכלת והצלחתה מוגבלת. העוסקים בסנגור הם לרוב חובבים, פעמים רבות מתנדבים, הפועלים מתוך אמונה במטרה (8-10.(Brewer,2003 המודל של קרנות לשימור קרקע הוא להציל קרקע מפיתוח על ידי פעולה של גורמים פרטיים, בשיטות המקובלות בשוק הפרטי, להבדיל מפעולה ממשלתית או ציבורית. קרנות לרכישת קרקע לצרכי שימור הן הכח המצליח ביותר כיום בתחום שימור קרקע conservation) (land בארה"ב הבדלי היסוד בין ארה"ב לישראל בנוגע לפעולת קרנות לשימור קרקע בטרם נחל בסקירת פעולתן של קרנות לשמירת קרקע בארה"ב חשוב לעמוד על שני הבדלים מרכזיים בין ארה"ב לישראל. ההבדל החשוב הראשון נוגע להרכב הבעלות על הקרקע בשתי המדינות. בעוד שבישראל נקודת המוצא היא שכ- 93% מהקרקע הם מקרקעי ישראל הנמצאים בבעלות ציבורית, הרי שבארה"ב חלק ניכר מן הקרקע הוא בבעלות פרטית. הקרקע שבבעלות פרטית בארה"ב כוללת יחידות גיאוגרפיות אשר אינן נמצאות בבעלות פרטית בישראל, לרבות יערות, אגמים, נהרות, נחלים וכיוב'. מצב זה הוא תוצאה של ההיסטוריה האמריקנית שהבעלות הפרטית בקרקע היא אבן יסוד בה. לכן, כאשר עוסקים ברכישת קרקע לצרכי שימור, נקודת המוצא בארה"ב נחותה בהרבה מנקודת המוצא בישראל, היות ורוב הקרקע אצלנו כבר נמצאת בבעלות ציבורית. כתוצאה מכך, ההחלטה על שימור קרקע בישראל היא לרוב החלטה בתחום המדיניות הציבורית, אשר איננה כרוכה בהוצאה תקציבית לרכישתה. הצורך בהוצאה 18

17 כ( סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב ישירה לרכישת קרקע לצרכי שימור המצויה בבעלות פרטית היא מכשול משמעותי בפני שימור קרקע בשל העלויות הגבוהות של רכישה. כאשר דנים בארה"ב ב"רכישת הטבע" Nature") ("Buying ככותרת ספרה של,(Fairfax & Others, (2005 Fairfax מתכוונים לרכישת קרקע לצורכי שימור על ידי כלל הגורמים, ציבוריים ופרטיים כאחד, ולא רק על ידי קרנות פרטיות. נתח נכבד מן הרכישה של קרקע לצרכי שימור בארה"ב נעשה ע"י רשויות ציבוריות ומתקציבים ציבוריים. הנתונים מראים כי 9% מהקרקע שנמצאת כיום בבעלות ציבורית בארה"ב נרכשה מבעלים פרטיים והיקפה כ- 53 מליון אקרים 21,600- קמ"ר כגודלה של ישראל) p.4).(fairfax &Others, 2005, בנוסף, רכישת קרקע לצרכי שימור בארה"ב נעשית גם באמצעות קרנות ממשלתיות לרכישת קרקע Trusts) (Government קרנות בשיתוף ממשלתי-פרטי Trusts) (Government-Private ועד למגוון רחב של קרנות פרטיות (2001 Gunezler,.(Fairfax & אנו נתרכז במסמך זה בעיקר בקרנות הפרטיות, היות והן הכלי שאנו מבקשים לבחון את השימוש בו בישראל. הבדל מרכזי שני בין ארה"ב לישראל נוגע להיקף התחום אליו מתכוונים במונח שימור קרקע Conservation).(Land כאשר אנו מתייחסים בישראל לקרקע שאנו מתכוננים לרכוש אותה לצרכי שימור אנו מתכוונים לרוב לשטחים פתוחים בעלי איכויות שונות כגון קיומם של בתי גידול של חי וצומח, איכויות נופיות וכיוב', ולרכישתם לצורך השארתם במצב הטבעי או קרוב לו. לעומת זאת, בארה"ב הגדרת המונח שימור ביחס לקרקע רחבה יותר. במונח שימור קרקע מתכוונים לא רק לקרקע בעלת איכויות טבעיות אלא גם לאתרים ומבנים היסטוריים ולחוות חקלאיות. שימור אתרים היסטוריים כגון שדות קרב מתקופת מלחמת האזרחים הוא בלב הווית השימור האמריקאית (1-3.p.(Fairfax &Others,,2005 גם שימור החוות החקלאיות והמשך קיומן הוא ערך מרכזי, לא רק ככלי להמשך עיבוד הקרקע בשל שיקולים אקולוגיים, אלא בעיקר עקב היותן חלק מרכזי מן המורשת ההיסטורית והתרבותית האמריקאית ההיסטוריה של קרנות לשימור קרקע בארה"ב קרנות פרטיות קטנות לשימור קרקע הוקמו בארה"ב עוד במאות ה- 18 וה- 19, בעיקר כדי להגן על אתרים בעלי חשיבות היסטורית, אך תפקידן היה שולי יחסית והשפעתן מועטה &Others, (Fairfax ( p,2005. למרות קיומן של קרנות פרטיות קטנות במאות ה- 18 וה- 19 רבים מצביעים על ה-,Trustees of Public Reservations שהוקמה ב במדינת מסצ'וסטס בארה"ב, כקרן הראשונה לשמירת קרקע. היא הוקמה על ידי אדריכל הנוף צ'ארלס אליוט שהיה שותפו של אדריכל הנוף המפורסם פרדריק לאו אולמסטד, ממייסדי המקצוע של אדריכלות נוף וגנים. אליוט גיבש את הרעיון על רקע גידול האוכלוסייה והעיור המהירים בארה"ב בסוף המאה ה- 19 וביקש לבחור ולרכוש שמורות, שהן כהגדרתו קרקע שתישמר מפני פיתוח, בסמיכות למרכזים העירוניים שבהן יישמרו היופי והנוף הטבעיים לפעילות פנאי ונופש. בהתאם לרעיונו של אליוט מונתה ועדה ציבורית "לקדם את הייסוד של קרן שתהיה מסוגלת לרכוש ולהחזיק, לטובת הציבור, מקומות יפים ומקומות היסטוריים במסצ'וסטס". הועדה ניסחה הצעת חוק לתאגוד הקרן, שאושרה ע"י בית המחוקקים של המדינה ב מעניין לציין שכבר חקיקה ראשונה זו העניקה פטור ממס למי שיתרום קרקע לקרן.(Brewer 2003, 13-20) 19

18 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח בהמשך, במשך כחצי מאה, התקשה הרעיון של רכישת קרקע לצרכי שימור על ידי ארגונים פרטיים לחדור למודעות הציבורית בארה"ב. הטעם המרכזי לכך הוא שבאותה העת הממשלה הפדראלית וממשלות של המדינות פעלו להגנה על קרקע למטרות שימור בקצב משביע רצון. הממשלות עשו זאת או באמצעות רכישת בעלות על הקרקע או באמצעות תקנות לענין השימוש בה regulations),(land use המקבילות אצלנו לתכנון הסטטוטורי. במחצית הראשונה של המאה ה- 20 הוכרזו רבים מהפארקים הלאומיים ושמורות היער בארה"ב. התפיסה שאספקת פארקים ושטחים פתוחים היא משימה ממשלתית לגיטימית רווחה אז בארה"ב, והרעיונות הראדיקליים לפיהם אל לה לממשלה לרכוש או להגביל את השימוש בקרקע לרווחת הציבור הם מאוחרים והם נחלת מיעוט. סיבה אחרת שנוטים לייחס לדשדוש של רעיון הקרנות הפרטיות לשמירת קרקע במחצית הראשונה של המאה ה- 20 היא שכלי זה, אף שכבר נעשה בו שימוש במספר מקומות, לא היה מוכר דיו וסבל מחשיפה ציבורית נמוכה. השינוי החל במחצית השנייה של המאה ה- 20. בראשית שנות ה- 60 של המאה ה- 20 התעוררה בארה"ב מודעות ציבורית חזקה לצורך בהגנה על הסביבה. גידול האוכלוסייה כתוצאה מה"בייבי בום" שלאחר מלחמת העולם השנייה יצר לחץ לפיתוח מואץ של אזורים כפריים ומיוערים. תמריצים לבניית תשתיות ומערכת הכבישים הבין-מדינתית system) (interstate highway שנבנתה, החלו ליצור שינוי ממשי בנוף האמריקאי. שווי המשקל בין הערים לעורף הכפרי שלהן התערער. התנועה הסביבתית המודרנית התגבשה בראשית שנות ה- 60 ועוצבה בתגובה לשינויים אלה (133.p.(Fairfax &Others,,2005 בד בבד החלה דרישה ציבורית רחבה לפעילויות פנאי בחיק הטבע recreation),(outdoor שהובילה לשינוי תפיסה ולהכללת פעילויות אלה במטרות לשמן רשאיות הרשויות הציבוריות לרכוש קרקע, בין ברכישה רצונית ובין בדרך של הפקעה domain).(eminent לאחר דיון ציבורי ממושך יצרו בשנת 1964 בחקיקה פדראלית את ה- Fund Land and Water Conservation שהעניקה סמכות ומימון נדיב להשיג קרקע עבור פעילויות פנאי בחיק הטבע recreation).(outdoor שנות ה- 60 והמחצית הראשונה של שנות ה- 70 התאפיינו בחקיקה סביבתית רבה וברמת שיא בפופולאריות של התנועה הסביבתית בארה"ב. למראית עין, רוב רכישת הקרקע בשנות ה- 50 ה, -60 וה- 70 נעשתה ע"י רשויות ציבוריות אולם במקביל התחילו להתארגן ארגונים חוץ ממשלתיים בתחום זה. במקביל לארגונים סביבתיים מתחום הסנגור, שניהלו מאבקים ציבוריים ומשפטיים, התארגנו הקרנות הפרטיות לשמירת קרקע ויצרו תכניות לשימור קרקע programs) (land conservation משלהן. מעניין לציין כי במקרים רבים בארה"ב התפתח שיתוף פעולה פורה בין הרשויות הציבורית לקרנות הפרטיות במאמצי רכישה משותפים, כאשר כל מגזר מנצל את יתרונותיו היחסיים. שיתוף פעולה זה כונה.(Endicott edt. 1993, p.3-33) mosaics או patchworks מבחינה מספרית, ב היו פחות מ- 50 קרנות מקומיות לשימור קרקע בארה"ב. הצמיחה המהירה ביותר במספרן היתה בשנות ה- 60 ובראשית שנות ה- 70. לקראת סוף שנות ה- 70 חלה ירידה בפופולאריות של התנועה הסביבתית שנמשכה אל תוך שנות ה- 80 של ממשל רייגן (8.p,2003.(Brewer אולם שלא כמו הירידה בפופולאריות של התנועה הסביבתית מספרן של הקרנות לשימור קרקע המשיך לגדול. כמחצית מכ- 1,500 הקרנות לשימור קרקע הקיימות כיום הוקמו לאחר

19 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב הדרכים והמכשירים לשימור קרקע עע"י קרנות חוץ ממשלתיות בארה"בב דיני המקרקעין ודיני המסים בארה"ב שונים מהדינים המקבילים בישראל. דיני המקרקעין בארה"ב מגדירים בצורה שונה את סוגי הזכויות במקרקעין ואת סוגי העסקאות האפשריים בזכויות אלה. דיני המס בארה"ב כוללים הסדרים המעניקים תמריצים כלכליים משמעותיים לשימור קרקע. בארה"ב קיימות מספר דרכים לרכישת קרקע למטרת שימור ע"י קרנות לשמירת קרקע: א. רכישת הבעלות בקרקע בתשלום ב. קבלת קרקע במתנה כתרומה ג. רכישה מעורבת בתרומה ד. רכישת Conservation Easement (זיקת הנאה לשימור) ה. קבלת Conservation Easement כתרומה להלן נציג כל אחת מדרכים אלו, על ההיבטים הקשורים אליה. בטרם נעשה כן חשוב להדגיש את המכנה המשותף לכל הדרכים הללו יחדיו - כולן כרוכות בפעולה רצונית מצד בעל הקרקע, בין שמדובר במכירה ובין שמדובר בתרומה. לרוב פעולה רצונית זו נובעת גם מרצון של בעל הקרקע לראות את הקרקע שלו נשמרת ומוגנת במצבה הנוכחי. לעתים בעל הקרקע מעוניין למנוע מיורשיו להתיר את פיתוח הקרקע לאחר מותו. במקרה שיש לבעלים מספר יורשים הוא עשוי להיות מעוניין למנוע מהם את פיצולו של הנכס וחלוקתו לחלקים קטנים שיקלו על אפשרות הפיתוח. כאשר אנו בישראל מתייחסים לשימור קרקע בבעלות פרטית אנו יוצאים מנקודת ההנחה שהבעלים של הקרקע מעוניין במיקסום התועלת הכלכלית ממנה ועל כן מעוניין, בהווה או בעתיד, לפתח אותה או למכור אותה, או לפחות להשאיר בידיו ובידי יורשיו אפשרות זו. התפיסה בארה"ב היא שונה. קיימים בעלי קרקע רבים בארה"ב השותפים לרעיון הסביבתי והמעוניינים לפעול לשימור הקרקע שלהם, לרוב תוך שמירת הבעלות בידם והמשך השימוש שלהם בה רכישת הבעלות בקרקע בתשלום הדרך האפשרית הראשונה של קרן לשימור קרקע בארה"ב להשיג יחידת קרקע לצרכי שימור היא לרכוש אותה בעסקה רצונית מן הבעלים במחיר השוק. במקרה כזה, צריך בארה"ב הבעלים לשלם מס רווחי הון על עליית ערך הקרקע מאז רכישתה. במקרים של צפיות לפיתוח לגבי שטח פתוח, המשתקפות בשווי השוק של המקרקעין, תמוסה כמובן גם עליית השווי בגין ציפיות הפיתוח. לשם רכישת קרקע על הקרן להשיג משאבים כספיים בגובה מחיר השוק שיאפשרו לה לרכוש את הקרקע. 21

20 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח קבלת הקרקע כתרומה הדרך היעילה ביותר עבור אזרח אמריקאי המעוניין לפעול לשימור הקרקע שלו הוא לתרום אותה לקרן לשימור קרקע. כפי שנראה להלן קיימות בארה"ב דרכים רבות, שונות זו מזו, לתרום קרקע לצרכי שימור לקרן לשמירת קרקע. לרוב תרומת קרקע לקרן לשמירת לקרקע בארה"ב איננה פעולה פילנטרופית גרידא. בשיטת המס האמריקאית השווי המוערך של הקרקע שנתרמה מוכר לתורם כהוצאה לצרכי מס (charitable.donation) בכל שנת מס רשאי התורם לנכות מהכנסתו השנתית השוטפת עד 30%, ובמקרים מסוימים עד 50%, מערך התרומה ואת היתרה, עד לאותה תקרה ועד לגובה התרומה, הוא יכול להמשיך לנכות בחמש השנים הבאות ( (Brewer,2003 להלן דוגמא מספרית להמחשת הענין. נניח שעל פי הערכה שמאית שווי הנכס שנתרם לקרן לשימור קרקע הוא $100,000. ההכנסה השנתית של התורם היא $60,000. במקרה כזה תופחת הכנסתו של התורם לצרכי מס ב- 30% מהכנסתו, היינו ב- $18,000 לשנה. כך יוכל להמשיך ולעשות במשך ארבע שנים נוספות עד לתקרה של גובה התרומה. אם ערך הנכס גבוה או שהכנסתו החייבת במס של התורם נמוכה, ייתכן שלא יוכל לנצל את מלוא התועלת מן התרומה. כך למשל, בהמשך לנתוני הדוגמא שהצגנו אם הכנסתו החייבת של התורם הייתה רק $30,000 במקום $60,000 הרי שהוא היה זכאי לניכוי בגובה $9,000 ובשש שנים היה מנצל ניכוי של $54,000 כך שהיה "מפסיד" קרוב לחצי מגובה התרומה. לדברי מומחים אמריקאים אם בעל קרקע מצליח למכור אותה במחיר השוק, דבר שהוא לא תמיד קל, מצבו, מבחינה כספית טוב יותר, אולם רק במעט, ממצבו אילו תרם את הקרקע לקרן לשימור קרקע. זאת היות ובחשבון זה מביאים גם מסים מדינתיים, מסים מקומיים ומסי עסקה. קיימים מקרים בהם אדם שאיננו בעלים של קרקע מזהה שקרקע בעלת ערכים ייחודיים הראויים לשימור מוצעת למכירה בשוק החופשי והוא מעוניין לסייע לקרן לשימור קרקע ברכישתה. לעתים אין בידי הקרן די זמן להתארגן לרכישה ויש מצבים בהם אדם פרטי רוכש אותה באופן מיידי מכספו על מנת להעבירה מייד לאחר מכן לקרן (אלו מצבים בהם המהלך הנדרש הוא כה מהיר שאפילו הקרן אינה יכולה להתארגן בו לרכישה). במקרה כזה גובה הניכוי לצרכי מס שהוא יכול לנכות באותה שנה מגיע עד 50% מהכנסתו השנתית והוא זכאי להמשיך ולנכות את יתרת התרומה מהכנסתו בשנות המס הבאות עד לגובה מחיר רכישה של הקרקע שרכש ותרם לצרכי שימור (142.(Brewer,2003 דרך נוספת להעביר קרקע ללא תמורה לקרן לשמירת קרקע בארה"ב היא לצוות את הקרקע לקרן בצוואה על מנת שתימסר לידיה לאחר מות בעליה. יתרונות המס בדרך זו מועטים יחסית לאפשרויות האחרות. בעל קרקע, המצווה כי מקרקעיו יימסרו לקרן לשמירת קרקע לאחר מותו, ממשיך לשלם את מסי המקרקעין tax),(property המקבילים אצלנו לארנונה, אך נקבעים בארה"ב בגובה אחוז מסוים משווי הקרקע, ואיננו נהנה מניכוי כנגד חבותו במס הכנסה במהלך השנים. לעתים על מנת להתגבר על 22

21 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב אפשרות זו נכנסת הקרן כבעלים-משותף של הקרקע ואז יש צורך בהערכה שמאית של שווי הזכות שניתנה לה. דרך נוספת הננקטת על מנת לענות על הרצון להעביר נכס, בו בדרך כלל מתגורר התורם, רק לאחר מותו, אך גם לזכות בתועלות מס מסוימות, היא לחלק את הנכס ולמסור לקרן חלק מהנכס בעוד התורם בחיים, ולמסור לקרן את יתרת הנכס, בה הוא מתגורר, רק לאחר מותו, על ידי ציווי מתאים בצוואה. ראוי לציין כבר בשלב זה כי לצורך שימור ראוי של הקרקע לא די בבעלות עליה ועל כן לא די ברכישת הקרקע או בקבלתה כתרומה. לשם אחזקה שוטפת של הקרקע וניהולה דרושים כמובן משאבים נוספים ולכן תורם המבקש לתרום קרקע מתבקש לרוב בארה"ב להוסיף תרומה לכיסוי הוצאות אחזקת הנכס costs) (initial capital וכן להקדיש סכום שישמש את הקרן לניהול ופיקוח על שמירת הקרקע.(stewardship endowment) דרך נוספת לתרום קרקע בארה"ב לקרן לשימור קרקע היא באמצעות תרומה של האינטרס השיורי Interest).(Remainder זהו מונח מתחום דיני המקרקעין האמריקאים שמקורו ב- law common אשר למיטב ידיעתי אין לו הגדרה עברית מדויקת. הפירוש המעשי של תרומה שכזו הוא שהבעלות על הקרקע עוברת לקרן באופן מיידי, אך לתורם, ולעתים גם לבן זוגו, עומדת הזכות להמשיך ולהתגורר בנכס עד למותם. במקרה כזה ממשיך התורם לשלם את המסים ואת עלויות אחזקת הנכס. השווי של הזכות שנתרמה תלוי כמובן בתוחלת החיים וככל שהתורם צעיר יותר כך שווי הזכות הנתרמת לקרן נמוך יותר. כך למשל עבור תורם יחיד בן שמונים שנה שווי התרומה יוערך בכ- 60% מערך הנכס. פירוש הדבר, כפי שהבהרנו כבר בהרחבה לעיל, הוא שהתורם יהיה רשאי לנכות את שווי התרומה donation) (charitable מהכנסתו החייבת במס משמעויות השיטה האמריקאית אל מול התפיסה הישראלית חשוב מאד לעמוד על המשמעות המהותית של שיטת המס האמריקאית. למעשה, לגבי תורם קרקע לשימור, בעל הכנסה עצמית גבוהה משך שנים מספר, משמעות הטבת המס היא שהתורם מחליט מה ייעשה בחלק מהמסים שהוא חייב ממילא לשלם למדינה. התורם מחליט על ייעוד מסיו לטובת שימור קרקע, תוך העדפת מטרה זו על פני כל מטרה ציבורית אחרת, ותוך בלעדיות בקבלת ההחלטה על השימוש באותו חלק ממסיו, ללא אפשרות לממשלה או לגורם אחר כלשהו להתערב בכך. מזווית נוספת ניתן לומר כי היות והתורם היה חייב ממילא לשלם את מסיו הרי שהממשלה, או למעשה הציבור, מממן חלק משמעותי משימור הקרקע במלואה שכן נגרעה מקופת הציבור הכנסה בגובה חלק ניכר משוויה של הקרקע. ראוי להדגיש כי התפיסה המקובלת בארה"ב שונה באופן מהותי מהתפיסה המקובלת בישראל, אף כי ההבדלים בהסדרים המעשיים אינם כה גדולים. התפיסה המקובלת בישראל, לפחות בקרב הפקידות המקצועית במשרד האוצר, היא לצמצם עד כמה שאפשר את יכולת ההשפעה הישירה של משלם המסים על השימוש במסיו. עמדתו המסורתית של משרד האוצר היא כי ההחלטה על השימוש בכספי המסים, שהינם משאב ציבורי ראשון במעלה, נתונה לכנסת ולממשלה באמצעות חוק התקציב בלבד. גישת פקידי משרד האוצר, המתנגדת ליעוד ספציפי של כספי מסים, היא כה נוקשה עד שהם מתנגדים 23

22 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח אף לכל יוזמת חקיקה המבקשת ליעד חלק מכספי המסים באופן ישיר למטרה מסוימת וגורסים כי יעוד כספי המסים צריך להיעשות רק באמצעות חוק התקציב, שם יש כמובן לממשלה שליטה כמעט מוחלטת בהחלטות. כפי שנראה בהמשך, בפרק משנה 4.4 להלן, הפערים בין ארה"ב לישראל ברמה המעשית אינם כה גדולים, כפי שניתן היה להניח רכישה מעורבת בתרומה לעתים, כאשר יש קרקע בעלת ערכים יוצאי דופן הראויים לשימור ובעליה זקוק לחלק מהתמורה במזומן, יכולה הקרן לבצע רכישה מעורבת בתרומה, שהיא רכישה במחיר הנמוך ממחיר השוק ומכונה בארה"ב גם בכינוי "עסקת מציאה" sale).(brewer,2003 (144 (bargain למשל, הקרן תרכוש קרקע ששווי השוק שלה $100,000 במחיר של $40,000 בלבד. במקרה כזה פרט לתמורה בסך $40,000 יהיה המוכר זכאי לניכוי מהכנסתו עד לגובה של $60,000 על פני מספר שנים, בתנאים דומים לאלו שפורטו לעיל ביחס לתרומה של קרקע. הגישה בארה"ב היא שרכישה מעורבת בתרומה טובה הן למוכר והן לקרן והיא מביאה את המוכר למצב כמעט זהה לזה של מכירה במחיר שוק מלא. פירוש הדבר, כפי שציינו לעיל, שהמדינה היא למעשה זו שמחזירה לבעלים התורם את השווי שנתרם, באופן כמעט מלא, באמצעות הטבת מס. Conservation Easement רכישת המכשיר של Conservation Easement זיקת הנאה לשימור המונח Conservation Easement הוא ללא ספק המונח החשוב ביותר בתחום רכישת קרקע לצרכי שימור בארה"ב ואין לו כיום מקבילה מדויקת בישראל. המונח Easement מכונה בדיני המקרקעין בישראל בשם זיקת הנאה. זיקת הנאה היא זכות שימוש במקרקעין בבעלותו של אחר למטרה מסוימת שאינה כוללת בתוכה את זכות החזקה במקרקעין. למשל, זיקת הנאה לצרכי מעבר שפירושה הזכות של אדם שאינו הבעלים או המחזיק של מקרקעין, כמו הבעלים של נכס גובל, לעבור בתחומי המקרקעין הכפופים לזיקת ההנאה. הענקת Conservation Easement היא מסירה רצונית של זכויות שימוש מסוימות בקרקע לגורם שימור באופן המגביל את אפשרויות השימוש בקרקע ועל ידי כך מגן עליה מפני פיתוח ומבטיח את שימורה. Conservation Easement נעשה באמצעות הסכם וולונטרי רצוני שנכרת בין בעלים של קרקע פרטית, שהוא המעניק של ה- Easement, וקרן לשימור קרקע, ארגון שימור או סוכנות ממשלתית, שהם המקבלים של ה- Easement. המקבלים אחראים לניטור (monitoring) של הקרקע ואכיפת תנאי ההסכם. העובדה שגוף שימור מקבל באופן קבוע את האחריות להגנה על הערכים הראויים לשימור בקרקע היא היתרון העיקרי של זיקת הנאה לשימור, הן לציבור והן לבעל הקרקע. בתרגום חופשי אנו נכנה להלן את ה- Conservation Easement בעברית בשם זיקת הנאה לשימור. רוב זיקות ההנאה לשימור בארה"ב הן לצמיתות, אך הן יכולות להיות גם לתקופה מוגבלת. כל זיקת הנאה לשימור מחייבת גם בעלים עתידיים של הקרקע. קרקע הכפופה לזיקת הנאה לשימור נשארת

23 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב בבעלות פרטית ובחזקה ובניהול מלאים של בעליה. בעוד שזיקת ההנאה לשימור מגבילה את זכויות הפיתוח היא אינה מגבילה זכויות קנייניות אחרות בקרקע. -35.p (American Farmland Trust, ) האחריות לשמירת זיקת ההנאה לשימור בנכס מקרקעין מוגן היא של הבעלים, ומקובל כי גוף השימור המחזיק בזיקת ההנאה מבצע בקרה של ביצוע הוראות ההסכם לפחות אחת לשנה. השאלה מהו גורלן, לפחות מבחינה תיאורטית, של הזכויות הנמסרות, זכויות הפיתוח, איננה זוכה לתשובה מפורשת. הגישה המקובלת היא שזכויות אלו נעלמות או נכחדות ומה שמוענק לגוף השימור הוא את הזכות לאכוף את המגבלות על הפיתוח שנקבעו בהסכם (146.(Brewer,2003 זיקות הנאה לשימור החלו להופיע בארה"ב בשנות ה- 30 של המאה ה- 20 אך לא הפכו לכלי בידי קבוצות שימור פרטיות לשמר קרקע עד לשנות השמונים של אותה מאה. את המונח Conservation Easement טבע כותב בשם וייט Jr.) (William.H Whyte, במאמר שכתב בשנת מאז שנות ה- 80 של המאה הקודמת השימוש בזיקת הנאה לשימור הפך לנפוץ בקרב קרנות לשימור קרקע בארה"ב אף יותר מאשר קבלת בעלות מלאה. החל משנת 2000 ניתנו בארה"ב 11,700 זיקות הנאה לשימור לשטח של כעשרה מליון דונם ( (Brewer,2003 המקור החוקי של זיקת הנאה לשימור בארה"ב הוא במשפט המקובל law) (common שמקורו במשפט האנגלי. מדובר בנדבכים רבים של כללים משפטיים שנצברו ופותחו בעיקר באמצעות פסיקה של ערכאות שיפוטיות ולא באמצעות חקיקה. במשפט המקובל נהוג להבחין בין שני סוגים של זיקות הנאה. הסוג האחד הוא זיקת הנאה המכפיפה מקרקעין למקרקעין סמוכים, כמו בדוגמא הפשוטה של זיקת הנאה למעבר לחלקה סמוכה. זיקת הנאה מסוג זה מכונה.appurtenant easement לצדה קיים סוג נוסף של זיקת הנאה המכונה easement in gross ובו מוכפף השימוש במקרקעין לזכות אישית של אדם מסוים להבדיל מלמקרקעין. בחלוקה ההיסטורית של המשפט המקובל זיקת הנאה לשימור היא מסוג,easement in gross כאשר היא מוציאה את זכויות הפיתוח מצרור הזכויות שמקנה זכות הבעלות על הקרקע. הבעיה העיקרית בנוגע לזיקות הנאה אישיות gross) (in שבהעדר רישום של הזיקה היא תשכח וכך תבוצע עסקה או פעולה המפרה את הזיקה. זיקת הנאה לשימור נתונה לסיכון בשל העדר רישום, במיוחד כאשר קופת הציבור כבר השתתפה במימונה. בנוסף, כללי המשפט המקובל הם מורכבים ולעתים אנאכרוניסטיים. לכן החל משנות הששים של המאה העשרים החלו מדינות שונות בארה"ב לאמץ חקיקה מודרנית ספציפית שקבעה כללים לגבי זיקת הנאה לשימור. החקיקה היא ברמת המדינה ולא ברמה הפדראלית. לאחר מספר שנים הסתבר כי קיימים קשיים בשל ההבדלים בהסדרים בין המדינות השונות. ב אימצה ועידת הנגידים הלאומית לחקיקה אחידה של המדינות Laws) (National Conference of Commissioners on Uniform State חוק לדוגמא שנקרא ה- Act, 1981.Conservation Easement החוק מציע תשתית חוקית על מנת שסוכנויות של המדינה וקרנות פרטיות יוכלו לקבל, לרכוש ולהחזיק זיקות הנאה לשימור. אחד האלמנטים המרכזיים המקובלים בחקיקת המדינות, אף שאינו כלול בחוק לדוגמא, הוא מרשם מדינתי מרכזי לרישום זיקות הנאה לשימור. מאז ועד סוף שנות ה- 90 של המאה העשרים, 21 מדינות בארה"ב אימצו את החקיקה לדוגמא ו- 23 מדינות חוקקו חקיקה ייחודית משלהן בנושא -35.p (American Farmland Trust,1997 (37. כיום, רק במדינת ויומינג אין חקיקה מודרנית ספציפית בנוגע לזיקת הנאה לשימור ומיישמים בה את כללי המשפט המקובל. 25

24 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח התהליך של יצירת זיקת הנאה לשימור יצירת זיקת הנאה לשימור מחייבת את הגוף המיועד לקבל את זיקת ההנאה ואת הפיקוח עליה לבצע עבודה מקדימה. השלב הראשון בעבודה זו הוא זיהוי הערכים הראויים לשימור וקביעת הכללים הנדרשים להגנה עליהם. למרות שעל פניו כל מניעת פיתוח בשטחים פתוחים מגבילה את הפרבור והזחילה העירונית sprawl),(urban שהם כשלעצמם נתפסים כאלמנט שלילי, הרי לא די בכך לצורך יצירת זיקת הנאה לשימור. זיקת הנאה לשימור צריכה להגן על ערכים הראויים לשימור, כגון אלמנטים טבעיים של חי צומח ודומם, אלמנטים נופיים, שטח פתוח בעל ייחוד, בתי גידול וכיוב'. בשלב השני נערך מו"מ בין גוף השימור לבין הבעלים לגבי תנאי ההסכם שעתיד ליצור את זיקת ההנאה לשימור. על גוף השימור להבטיח כי כללים אלה יהיו ניתנים לאכיפה ולפיקוח. בשלב השלישי וטרם חתימת ההסכם עורך גוף השימור סקר מקיף של הנכס, כולל מיפוי, שיהווה נקודת מוצא לבקרה ולפיקוח לאחר חתימת ההסכם. לאחר חתימת ההסכם ויצירת זיקת ההנאה לשימור נהוג ליידע את השכנים ובעלי נכסים סמוכים לגביו. פעולה זו מסייעת לאכיפת תנאי השימור השיקולים לגבי השגת זיקת הנאה לשימור לעומת השגת בעלות מלאה השגת בעלות מלאה בקרקע, בין בדרך של רכישה ובין בדרך של תרומה, מאפשרת לקרן לשמירת קרקע שליטה מלאה בקרקע. במקרה כזה יש לקרן שיקול דעת מלא בכל הנוגע לנכס. יתרון נוסף של בעלות מלאה הוא הימנעות מבעיות עתידיות שעלולות להיווצר עם בעלים עתידיים. סכסוך עם בעלים עתידיים עלול לגרום לקרן הוצאות מרובות. יתרון שגלום במכשיר של זיקת הנאה לשימור הוא שבעלים רבים של נכסים, הרואים בהם נכס משפחתי העובר מדור לדור, יהיו מוכנים להכפיף את הבעלות לזיקת הנאה לשימור אך לא יהיו מוכנים להיפרד מן הבעלות בנכס. הניסיון בארה"ב מראה שיותר קרקע מוגנת באמצעות תרומה של זיקת הנאה לשימור מאשר בתרומה של הבעלות המלאה בקרקע. מנגד חיסרון של זיקת ההנאה לשימור הוא שלעתים לא ניתן להבטיח כי השטח יהיה פתוח לציבור, שכן מעניק הזיקה אינו מסכים להעניק זכות זו. המכשיר של זיקת הנאה לשימור נחשב למכשיר המתאים ביותר להגן על משקים וחוות חקלאיים ועל קרקע חקלאית מעובדת. במקרים אלו אין לקרן את המשאבים הדרושים על מנת לעבד את הקרקע בעצמה או להשכירה, ולכן המשך עיבודה על ידי בעליה, בכפוף לזיקת הנאה לשימור, הוא מצב מיטבי להשגת רמת השימור המבוקשת. 26

25 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב כמו כן המכשיר של זיקת הנאה לשימור נתפס כמספק לצורך אזורי חיץ zones) (buffer סביב שטחים פתוחים איכותיים. באזורים אלה רמת ההגבלות הנדרשת פחותה ודי בזיקת הנאה לשימור להשגת המטרה. נוכח הבעלות הפרטית הנרחבת בארה"ב על שטחים פתוחים משמשת לעתים רכישת זיקת הנאה לשימור רק כדי להבטיח את זכות הגישה של הציבור לשטח הפתוח. כך, בשנת 2001 נרכשה זכות הגישה לשלושה מליון דונם של יער במדינת מיין בסכום שמגיע לכשלושים מליון דולר וזאת כדי להבטיח את לצוד ולדוג בו לשוט, לחנות בו, לערוך בו פיקניקים, זכותו של הציבור להיכנס לשטח,.(Brewer 2003, ) קבלת זיקת הנאה לשימור כתרומה לצד האפשרות למכור לקרן לשמירת קרקע זיקת הנאה לשימור בתמורה מלאה ניצבת האפשרות לתרום לקרן זיקת הנאה לשימור ללא תמורה. כמו בתרומת הקרקע, או בתרומה מעורבת ברכישה שסקרנו לעיל, גם במקרה של תרומת זיקת הנאה לשימור גלומים יתרונות מס לתורם. שווי התרומה, שהינו ההפרש בין שווי הקרקע ללא זיקת הנאה לבין שווי הקרקע כשהיא כפופה לזיקת ההנאה לשימור, כלומר נטולת זכויות הפיתוח, ניתן לניכוי מההכנסה החייבת במס הכנסה פדראלי donation),(charitable בדומה לשווי התרומה במקרה של תרומת בעלות מלאה או חלקית. גובה הניכוי שווה לערך זכויות הפיתוח שנגרעו מהנכס. ראוי לציין כי על כללים אלה נמתחה ביקורת בארה"ב ( (Brewer,2003 הביקורת גורסת כי אדם המחזיק בנכס מקרקעין ולא ניצל את מלוא זכויות הפיתוח שלו, או אפילו יש לנכס פוטנציאל פיתוח תיאורטי המעלה את ערך השוק שלו, ואותו אדם מטעמים אידיאולוגיים או מטעמי נוחיות מעוניין להמשיך להשתמש בנכס במצבו ולא לפתח אותו, זוכה למעשה, לפי החלטתו, באמצעות תרומת של זיקת הנאה לשימור, במתנה למימוש מיידי בשווי חלק משמעותי מפוטנציאל הפיתוח של הקרקע, מבלי שנפגמים הנאתו או שימושו הנוכחי בנכס. במקרים רבים הוא אפילו אינו מקנה לציבור הרחב זכות גישה לשטחים הפתוחים שבנכס. על כן קיימת אפשרות כי הטבות מס אלה יצומצמו בעתיד או שיקבעו להן תנאים מגבילים. בנוסף קיימות מדינות בהן ניתנת הטבת מס נוספת למי שהנכס שלו הוכפף לזיקת הנאה לשימור ממסי הקרקע השוטפים המשולמים למדינה. כך למשל, במדינת מרילנד ניתן פטור ממסי קרקע ל- 15 שנים לשטח פתוח שהוכפף לזיקת הנאה לשימור אצל אחת הקרנות הממשלתיות או החוץ-ממשלתיות במדינה, אולם מדינות אחרות, כמו אלבאמה או איידהו, אינן מעניקות הטבה כלשהי. (Brewer 2003, 147) 27

26 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח שימור משקים וחוות חקלאיים בארה"בב החווה החקלאית היא חלק בלתי נפרד מהמורשת של האומה האמריקאית. המגזר החקלאי בארה"ב התאפיין בחוות משפחתיות רחבות ידיים, שהוקמו על קרקע בבעלות פרטית. קרקע זו חולקה על ידי הגורמים הממשלתיים ביד רחבה במאה ה- 19 למטרות של פיתוח הארץ והכלכלה. בשנות ה- 30 וה- 40 של המאה העשרים נכנסו לחקלאות האמריקאית תהליכי מיכון והוחל בשימוש בחומרי הדברה. עם הפיתוח המואץ של המשק האמריקאי במאה ה- 20 אפשרויות התעסוקה בערים התרחבו והשתפרו, וההכנסות מהפעלת חווה חקלאית ירדו ביחס אליהן. המאבק על הקיום והפרנסה הפך למאבק המרכזי של החקלאי האמריקאי ההצדקות לשימור קרקע חקלאית בעוד שההצדקות לשימור קרקע טבעית סובבות סביב שימור מערכות אקולוגיות וערכי טבע ראויים להגנה, ההצדקות לשימור קרקע חקלאית, המעובדת ע"י אדם, הן שונות. תומכי שימור הקרקע החקלאית בארה"ב מונים מספר סוגים של הצדקות למאמצי השימור. הקבוצה האחת של השיקולים היא שיקולים אסטתיים. אלו נוגעים לרצון לשמר את המגוון הנופי של ארה"ב ולשמר דוגמאות חיות של היסטוריה אזורית. קבוצה שניה היא של שיקולים פרקטיים. קבוצה זו כוללת את הרצון לאפשר לחקלאים להתפרנס בכבוד, הרצון לייצר מזון, הרצון לייצר מספיק מזון בארה"ב כדי למנוע תלות בגורמים חיצוניים כאלמנט של בטחון לאומי, והרצון לשמר מקומות עבודה בחקלאות. שיקולים נוספים בקבוצה זו הם הרצון לשמר שטח פתוח, הרצון למנוע פיתוח פרברי זוחל ובזבזני וכמובן לחסוך את ההוצאה הציבורית המיותרת לתשתיות שהוא עלול לגרום. שיקולים אחרים הם הרצון לשמר את הרקמה התרבותית של האזורים הכפריים ולשמר מקומות בעלי חשיבות לתחושת המקום של האמריקאים המכשיר של Agricultural Conservation Easement זיקת הנאה לשימור חקלאי על מנת לסייע לשמר את המשך העיבוד החקלאי כחלק מהמורשת החקלאית בארה"ב פותח כלי משנה המכונה זיקת הנאה לשימור חקלאי (ACE).Agricultural Conservation Easement החוואי שמעניק את זיקת ההנאה לשימור חקלאי שומר בידיו את הזכות להפעיל את החווה ולעבד את הקרקע כבעבר. הוא יכול להמשיך להגביל את כניסת הציבור ולהעביר את הבעלות בחווה ללא כל הגבלה, כאשר בעלי הקרקע העתידיים כפופים כמובן גם הם להגבלות שבזיקת ההנאה לשימור חקלאי. הזכויות העיקריות שבעל החווה נפרד מהן במסגרת הענקת זיקת הנאה לשימור חקלאי לגוף שימור, סוכנות ממשלתית או קרן חוץ ממשלתית לשימור קרקע, הן זכויות הפיתוח. הוראות ההסכם שיוצר 28

27 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב את זיקת ההנאה לשימור חקלאי מגדירות בדרך כלל פיתוח מסוים מותר, כגון הרחבת בית המגורים ומבני המשק וזכות לבנות מבנה מגורים נוסף, אך לצד זה מגדירות מערכת מפורטת של הגבלות ואיסורים שנועדו לשמר את השטחים המעובדים כשטחים חקלאיים פתוחים ופעילים. Purchase of Development פעילות של רכישת זכויות הפיתוח Rights (PDR) פעילות זו נפוצה במיוחד במסגרת תכניות ממשלתיות בארה"ב. ראשיתה של פעילות זו בשנת 1981 במחקר שנערך על הקרקעות החקלאיות ברמה הלאומית, ואשר הציע דרכי פעולה לשימור קרקע מעובדת, תוך שהוא מצביע על תכניות מהרמה המדינתית לרמה המקומית. התכניות הנפוצות כיום מכונות בשם רכישת זכויות פיתוח Purchase of Development Rights (PDR) או בשם (PACE).Purchase of Agricultural Conservation Easements במסגרת תכניות אלה גופי שימור, ממשלתיים או חוץ ממשלתיים, משלמים לחקלאי את ההפרש שבין ערך הקרקע לשימוש הרווחי ביותר ממנה use").("highest or best זהו ההפרש בין שווי השוק שלה, הנקבע בדרך כלל על פי אפשרות פיתוחה למגורים או למסחר, לבין ערך הקרקע לשימוש חקלאי בלבד. הפרש זה שווה, למעשה, לערך פוטנציאל הפיתוח הלא ממומש של הקרקע לשימושים לא חקלאיים. תכניות PACE מפצות בעלי חוות חקלאיות עבור הגבלה לצמיתות של שימוש לא חקלאי בקרקע. הסרת פוטנציאל הפיתוח מפחיתה לרוב גם את מחיר השוק העתידי. עובדה זו מקלה את האפשרות של הורשת החווה לילדים לצורך המשך העיבוד החקלאי, במקום מכירתה על ידי המשפחה לצורך מימוש הפוטנציאל הכלכלי של הפיתוח המגולם בשוויה. בדרך זו של הורדת שווי המשק החקלאי תוך נטרול שווי צפיות הפיתוח גם הופכת הקרקע לבת-השגה (affordable) לחקלאים מתחילים ואנשים שמעוניינים בקרקע לשימוש חקלאי( p (american Farmland Trust,1997 ראוי לציין כי ברובם המכריע של המקרים זיקת ההנאה לשימור חקלאי נרכשת מן החקלאי בתמורה כספית ואיננה נתרמת על ידו. בנסיבות אלה הוא איננו זוכה לכל ניכוי ממס הכנסה כמו במקרה של תרומה. אולם גם במכירת זיקת הנאה לשימור חקלאי על חווה חקלאית גלום יתרון מיסוי מסוים למוכר. עם המכירה יורד שווי החווה ולכן מסי הקרקע הקבועים המתחייבים בגינה פוחתים, שכן מסים אלה נקבעים בארה"ב, כפי שציינו לעיל, כאחוז משווי הקרקע. בנוסף הפחתת שווי הנכס עשוי לסייע בארה"ב ליורשים בקבלת פטור או הפחתה במסי ירושה. הסיבה לכך שמרבית זיקות ההנאה לשימור חקלאי בחוות בארה"ב מועברות במכירה בתמורה ולא בתרומה היא שלרוב נוכח גובה שווי פוטנציאל הפיתוח בקרקע וגובהן הנמוך של הכנסות החקלאי היכולת של החקלאי לנצל ניכוי משמעותי ממס הכנסה היא נמוכה. רק לחקלאי מצליח מאד או לחקלאי שיש לו הכנסות שוטפות ממקורות נוספים יש תמריץ לתרום זיקת הנאה לשימור או קרקע ולנצל את ניכוי המס. החקלאים המתפרנסים מן העיסוק בחקלאות בארה"ב הם ציבור הנמצא במלחמת קיום מתמדת. רבים מבעלי החוות רואים בחווה אמצעי ייצור וכשכושר העבודה שלהם פוחת הם מעוניים למכור אותה. בנסיבות אלה מציינים בארה"ב כי מה שבעלי החוות אוהבים בתכניות ה- PACE הוא את התמורה 29

28 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח הכספית המיידית ומה שהם לא אוהבים הוא את הקשיים שיוצרת ההכפפה לזיקת ההנאה לשימור חקלאי במכירת החווה מאפייני התכניות לרכישת זכויות הפיתוח של חוות חקלאיות כיום בעשרים מדינות בארה"ב ובעוד 50 יחידות שלטוניות קטנות יותר, כגון נפה או עירייה, פועלות תכניות לרכישת זכיות הפיתוח של חוות חקלאיות. הן פועלות בעיקר באמצעות מימון ממשלתי, כאשר לעתים זיקת ההנאה לשימור חקלאי ניתנת לטובת קרן חוץ ממשלתית לשימור, אשר נוטלת על עצמה את תפקיד הבקרה והפיקוח על קיום התנאים. בתכניות אלה תהליך הרכישה מתחיל בהגשת בקשה ע"י בעל החווה להיכלל בתכנית, בה הוא מביע את רצונו למכור לרשות זיקת הנאה לשימור חקלאי בחוותו. הרשות הממשלתית האחראית לנושא מדרגת את הבקשות על בסיס שיקולים מקצועיים, כמו חוזק לחצי הפיתוח, איכותה החקלאית של הקרקע, יצירת רצף של שטחים פתוחים וכיוב'. בהמשך לכך מבוצעת הערכה שמאית של הבקשות שזכו לדירוג גבוה. לאחר קבלת ההערכה השמאית מנהלת הרשות מו"מ על מחיר הרכישה עם בעלי החוות שזכו לציון גבוה, ורוכשת לבסוף זיקות הנאה לשימור חקלאי בכפוף למגבלת התקציב השנתית שלה. התכניות הממשלתיות לרכישת זכויות פיתוח בארה"ב כוללות הוצאה תקציבית ישירה מהקופה הציבורית. בארה"ב קיים דיון ציבורי מפותח יותר מאשר בישראל על הוצאת ממשלתיות מהקופה הציבורית. במקרים רבים במקומות שונים בארה"ב מצדדי התכנית לרכישת זכויות פיתוח מתקשים לשכנע את הציבור להעדיף הקצאת כספים לתכנית כזו על פני הקצאתם לחינוך, בריאות או מטרות ציבוריות אחרות. בעיה נוספת של התכניות הממשלתיות לרכישת זכויות פיתוח בחוות חקלאיות נוגעת לפיקוח ולבקרה. בעוד שהמנגנון הציבורי ערוך להוציא לפועל תכניות רכישה שכאלו, אין לו מנגנונים מתאימים לבצע את הפיקוח והבקרה על קיום תנאי השימור, אשר צריכים להימשך לאורך עשרות שנים. אחד הפתרונות הנקוטים בענין זה בארה"ב הוא שאף שהמימון לרכישה הוא מהקצבה ממשלתית, זיקת ההנאה לשימור חקלאי ניתנת לקרן חוץ ממשלתית לשימור קרקע, אשר מבצעת את פעילות הפיקוח והבקרה וזוכה לשם כך אף לתמיכה ממשלתית. זוהי דוגמא למגמה הרווחת בארה"ב של ביצוע תפקידים ציבוריים באמצעות המגזר הפרטי בכלל, וארגוני המגזר השלישי בפרט. בעיה אחרת הקשורה בתכניות הממשלתיות נוגעת למשך זיקת ההנאה לשימור חקלאי. ככלל, נהוג שהחקלאי מעניק את זיקת ההנאה לשימור חקלאי על חוותו לנצח. אולם, רשויות ממשלתיות אינן אוהבות, בלשון המעטה, הגבלות מוחלטות שכאלו על חופש הפעולה העתידי שלהן. לכן כמעט כל התכניות הממשלתיות כוללות חריגים במסגרתם מתאפשר בנסיבות מסוימות להחזיר את זכויות הפיתוח לקרקע. בכמה תכניות, כמו התכנית של מדינת קונטיקט, יכול החקלאי לפנות בבקשה לרכוש מחדש את זכויות הפיתוח ובקשה זו טעונה אישור מועצת העיר ( (Brewer 30

29 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב העברת זכויות פיתוח (TDR) Transfer of Development Rights כלי נוסף בו נעשה שימוש בארה"ב לשימור קרקע הוא תכניות של העברת זכויות פיתוח והן נפוצות בעיקר לגבי קרקע חקלאית. כלי זה הוא העברה של זכויות פיתוח עתידיות שטרם מומשו, מאזור בו מעוניינים להגביל את הפיתוח לאזור בו ניתן להגביר את הפיתוח מבלי לפגוע בו. מנגנון זה יכול להתקיים רק ביחידות שלטוניות שיש בהן חקיקת איזור (zoning) מסודרת שמבוססת על תכנון כולל planning).(comprehensive בארה"ב מבחינים בין שני רכיבים אלה. האיזור (zoning) הוא חקיקת משנה הקובעת באופן מפורט מה וכמה ניתן לבנות בכל אזור ואזור. אף על פי שמבחינה רעיונית אמור האיזור להתבסס על תכנון כולל, הרי שביחידות שלטוניות רבות בארה"ב קיים איזור מבלי שבבסיסו עומד תכנון כולל או לפחות תכנון כולל עדכני. במונחים ישראליים ניתן לומר שהתכנון הכולל מקביל, פחות או יותר, לתכנית מתאר מקומית כוללת לשטחה של רשות מקומית והאיזור הינו הפסיפס של כלל התכניות המפורטות המעניקות את זכויות הבניה בכל אזור ואזור בתחום תכנית המתאר. בשונה מהנהוג אצלנו האיזור הוא מוצר אחד החל על כל שטחי היחידה השלטונית. המכשיר של העברת זכויות פיתוח נקבע בדרך של חקיקת משנה כחלק מכללי האיזור. מקובל להגדיר אזור מעביר, שהוא לרוב שטח שמבקשים לשמר כפתוח (ולעתים אף אזור בנוי המיועד לשימור, שמעוניינים למנוע בו תוספת בינוי המותרת בו על פי הכללים באותו אזור), ממנו יועברו זכויות, ואזור מקבל, אליו יועברו זכויות הפיתוח וימומשו מעבר לזכויות הפיתוח שכבר מותרות בו. העברת הזכויות בפועל נעשית בעסקה בין שני גורמים פרטיים, האחד מעביר והשני מקבל, והיא נעשית בתמורה. תנאי חיוני הוא כי באזור המקבל תחול מגבלה שתמנע, או תגביל מאד, תוספת זכויות שלא בדרך של רכישה מהאזור המעביר. המנגנון של העברת זכויות פיתוח יושם לראשונה בשנת 1965 כחלק מהחקיקה בעיר ניו יורק בנוגע לשמירה על אתרים היסטוריים. חקיקה להעברת זכויות פיתוח של קרקע חקלאית במטרה לשמרה כשטח פתוח החלה בארה"ב בשנות ה- 70 של המאה העשרים. בתשע מדינות בארה"ב נחקקו חוקים מדינתיים המאפשרים ומסדירים יצירת תכניות להעברת זכויות פיתוח. בחלק מהמדינות מדובר בחקיקה מסדירה בלבד הקובעת את הרשות והתנאים לחקיקת תכנית כזו בדרג שלטוני נמוך יותר. במדינת ניו ג'רסי הוקם בנק זכויות המנוהל על ידי המחלקה לחקלאות של המדינה. לבנק זה הועמדו תקציבי רכישה והוא הוסמך למכור את הזכויות שהוא קונה. זהו מודל שונה מהמודל המקובל הגורס 2 כי עסקת ההעברה תבוצע ישירות בין שני גורמים פרטיים. מתכננים בארה"ב רואים בתכניות אלה מכשיר מצוין לציפוף ומניעת זחילה עירונית אולם דווקא ציבור הבוחרים המקומי בארה"ב נוטה לדחות תכניות כאלה המוצעות לו. הטעם להתנגדות הוא חשש מציפוף יתר באזור המגורים, וכן חשש של תושבי האזור המקבל מהעלאת המיסוי המקומי כדי לממן את התשתיות הנוספות שיידרשו באזורם. כמו כן קיימת תחושה שתושבי האזור המקבל נאלצים לשאת את מחיר התכנית, בשעה שבאזור המעביר התושבים נהנים מכל העולמות: הם מוכרים את זכויות הפיתוח במחיר מלא, כאשר מדובר על זכויות פיתוח שלא מומשו ולעתים אין להם כלל כוונה לממשן; הם נהנים מהנחה במסי הקרקע עקב ירידת ערך הנכס שלהם; הם ממשיכים להחזיק ולהשתמש בנכס שלהם 31

30 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח כרצונם; הם יכולים למכור את הנכס לבעלי אמצעים שמעוניינים לגור באזור כפרי בצפיפות נמוכה.(Brewer 2003, ) במקומות מסוימים אימצו תכניות הקשורות להעברת זכויות פיתוח אך בשינויים מסוימים. כך ב- Davis שבקליפורניה חוקקו בשנת 1995 חוק שכל מי שמפתח שטח חקלאי בתחומיה חייב לרכוש לשם כך זכויות פיתוח או לרכוש קרקע חקלאית בשטח זהה באזור המיועד לשימור חקלאי בתכנית הכוללת של העיר. בתמונה הכוללת של מאמצי שימור השטחים הפתוחים בארה"ב העברת זכויות הפיתוח הוא כלי משני ביחס לכלים האחרים, והיקף השימור באמצעותו מצומצם (241.(Brewer,2003 הטעמים העיקריים לכך הם התנגדות של תושבים לתכניות אלו, והעובדה שמערכת תמריצי המס המפותחת בארה"ב מקנה כלים נוחים יותר לשימור. נוכח השוני בין מערכת התכנון בארה"ב, בה השפעת הציבור חזקה יותר, לבין מערכת התכנון בישראל, ונוכח העובדה שטרם התפתחו בישראל כלי שימור המבוססים על רכישה רצונית של זכויות במקרקעין, ראוי לבחון גם את ישימותו של כלי זה אצלנו. לשמירת קרקע בארה"ב והיקפי סוגי הקרנות החוץ-ממשלתיות.2.2 פעילותן סוגי הקרנות לשמירת קרקע בארה"בב בארה"ב פועלות קרנות לשמירת קרקע ברמות שונות. קיימות שלוש קרנות הפועלות ברמה הבין- לאומית והלאומית (כלל ארה"ב), ה-( TNC ),The Nature Conservancy ה- Trust for Public,Land וה-( TCF ).The Conservation Fund קרנות אלה נבדלות מן הקרנות ברמה הנמוכה יותר בכך שהן מתמקדות ביצירת מימון ציבורי ובשימוש בו יותר מאשר בניהול קרקע או פיקוח על זיקות הנאה לשימור. בידי הקרנות ברמה הלאומית יש משאבים מספיקים שאפשרו להן לפתח אסטרטגיית שימור שלמה. כמו כן, קרנות אלה נוטות שלא להתערב בעניינים אחרים כגון נושאים תכנוניים-סביבתיים שאינם נוגעים לרכישה רצונית של קרקע בשוק החופשי ( p.(Fairfax &Others,,2005 אל קבוצת קרנות זו מן הראוי להוסיף את ה- Alliance Land Trust שמשמשת כארגון הגג המקצועי של הקרנות המקומיות והאזוריות בארה"ב ופועלת אף היא במישור הארצי. ברמה השנייה קיימות קרנות הפועלות ברמת המדינה, כמו ה- Trustees of Reservation in Massachusetts הפועלת בכל שטח מדינת מסצ'וסטס וה-( MLR ) Montana Land Reliance הפועלת בכל שטח מדינת מונטנה. לרוב קרנות אלה עוסקות גם בניהול פעיל של הקרקע stewardship) (land לצד סיוע ותמיכה בקרנות ברמה המקומית. רוב הקרנות לשימור קרקע בארה"ב הן מקומיות ופועלות ברמה המקומית (153.p.(Fairfax &Others,,2005 כיום יש כ- 1,500 קרנות בארה"ב. ל- 1,500 הקרנות הללו יש כמיליון חברים (לקבלת קנה מידה, אוכלוסיית ארה"ב מונה כ- 300 מליון נפש). הקרנות המקומיות מתאפיינות בפעולה באזור גיאוגרפי קטן וממוקד, לחלקן אין כלל עובדים בשכר והן מחזיקות רק מספר מצומצם של זיקות הנאה לשימור עליהן הן מפקחות.

31 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב נציג להלן את תחומי עיסוקן של שלוש הקרנות הגדולות לשמירת קרקע בארה"ב, הלאומי ובמישור הבין-לאומי, ושל ארגון הגג של קרנות ) LTA ). הפועלות במישור The Nature Conservancy (TNC) TNC היא ארגון השימור הגדול ביותר בארה"ב והוותיק ביותר בדור החדש. היא הוקמה כענף צדדי של ארגון סביבתי אחר בשם,Ecological Society of America ומטרתה לשמר צמחים, בעלי חיים ובתי גידול שישקפו את מגוון המינים על כדור הארץ, על ידי הגנה על קרקעות ומקווי מים הראויים לשימור. כמו מרבית הקרנות, גם TNC החלה כארגון קטן המבוסס על מתנדבים, שקיבלו כוך קטן בפינת הספרייה של אחת העמותות הסביבתיות. רכישת הקרקע הראשונה של TNC בוצעה ב במדינת ניו-יורק מכספים שקיבלה מקרן אחרת. במהלך שנות ה- 60 היא עברה שינוי מארגון מתנדבים לארגון מקצועי. שינוי זה נעשה באמצעות מענקים מקרנות גדולות אחרות. הכנסות הקרן כיום הן בעיקר מתרומות מתאגידים גדולים, ומדמי החבר שמשלמים כמליון חברים ב- TNC. TNC הגנה עד היום על 116 מליון אקרים (כ- 470 אלף קמ"ר), רק 15 מליון מתוכם בארה"ב והשאר ברחבי העולם והיא מנהלת כ- 1,400 שמורות. בשנת 1999 מתח העיתון Washington Post ביקורת על TNC על שהיא מתירה פיתוח מסוים על הקרקעות שבבעלותה ועל אי סדרים נוספים. ביקורת זו גרמה לטלטלה עזה בארגון. זהו הארגון הסביבתי העשיר ביותר בעולם כיום עם נכסים בשווי של 3 מליארד דולר.(Fairfax &Others, 2005, p.154) The Trust for Public Land (TPL) TPL נוסדה ב- 1973, במובן מסוים כתגובה להתמקדות של TNC במשאבים אקולוגיים. TPL מגינה על קרקע עבור שימוש של בני אדם ועיקר כוחה בשימור קרקע במרחבים עירוניים ובכלל זה פארקים עירוניים, גנים, שבילי הליכה וערוצי נחלים. כמו TNC גם TPL התבססה על תמיכה ראשונית ומתמשכת של קרנות פילנטרופיות ובהן קרן פורד. שלא כמו TPL,TNC איננה ארגון עם חברים, על אף שהיא מגייסת תרומות גם מיחידים. היא מתמקדת פחות בזיהוי משאבי קרקע שיש לשמרם ויותר בסיוע ובתמיכה למדינות ולקבוצות מקומיות לזהות ולהשיג את מטרות השימור שלהם. כשהיא רוכשת קרקע היא בדרך כלל מוסרת אותה לסוכנות ממשלתית לניהול. TPL הגנה עד היום על כ- 1.4 מליון אקרים. The Conservation Fund (TCF) TCF נוסדה ב והיא הפחות מוכרת מבין הקרנות הלאומיות לשימור קרקע בארה"ב. היא מתמקדת בתרומות של קרנות ותאגידים. היא עוסקת גם בפרויקטים בעלי אופי מסחרי ועוסקת בשימור יערות על מנת לאפשר המשך כריתה לתעשיית העץ. היא איננה מחזיקה או מנהלת שמורות והיא הגנה עד היום על כמליון אקרים. 33

32 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח The Land Trust Alliance (LTA) ארגון זה איננו קרן לשימור קרקע אלא ארגון הגג של הקרנות לשימור קרקע בארה"ב. הוא נוסד ב- 1982, בעקבות ועידה שעסקה ביעוץ לקרנות לשמירת קרקע ברמה האזורית והמקומית. תחילה הוא נקרא (LTE) Land Trust Exchange וב שינה את שמו לשם הנוכחי. הוא החל בפעילויות של פרסום עלון מידע מקצועי לקרנות, יצירת בסיס נתונים עבורן והקמת מספר כוחות משימה שקידמו עניינים משותפים לקרנות. בהמשך, החל הארגון בעריכת מפקד שבדק את הקרנות האזוריות והמקומיות בארה"ב ואת פעילותן. כמו כן החל הארגון לכנס מפגשים של נציגי הקרנות מכל רחבי ארה"ב לשם החלפת ידע מקצועי. המפגש נערך ברציפות, אחת לשמונה - עשרה חודשים, החל משנת בנוסף משמש הארגון כלוביסט המרכזי של תנועת הקרנות החוץ-ממשלתיות לשימור קרקע במסדרונות השלטון בבירה וושינגטון. הארגון מפרסם ספרים שונים בתחום, על מנת לסייע לקרנות השונות החברות בו. אחד התפקידים החשובים שמילא ה- LTA הוא יצירת מסגרת כתובה של סטנדרטים ופרקטיקות המבוססים על עקרונות פרקטיים ואתיים, המהווים למעשה קוד התנהגות של קרן טובה. הארגון מעודד את הקרנות החברות בו לאמץ קוד זה, ולאחרונה אף אימץ מסלול הסמכה בענין. האזורית היקפי הפעילות של הקרנות לשמירת קרקע ברמה והמקומית הסטטיסטיקה הקיימת על פעילות הקרנות לשמירת קרקע בארה"ב נאספת ע"י ה- LTA במפקד שהיא עורכת מדי מספר שנים. הנתונים העדכניים האחרונים בעת כתיבת מסמך זה הם ממפקד שערכה ה- 3 LTA בשנת מפקד ה- LTA מתייחס לקרנות ברמה האזורית והמקומית אך לא לקרנות הגדולות והמעטות הפועלות ברמה הלאומית. נתוני המפקד מעלים כי עד לשנת 2003 הקרנות החוץ-ממשלתיות לשמירת טבע ברמה המקומית והאזורית בארה"ב הגנו על שטח של 9,361,001 אקרים שהם כ- 38 מליון דונם (אקר של אדמה הוא מעט יותר מארבעה דונם). מתוך שטח זה כ- 1,444,776 אקרים (כ- 15% ) הוגנו ע"י רכישת בעלות מלאה, כ- 5 מליון אקרים (כ- 54% ) הוגנו באמצעות זיקת הנאה לשימור Easement) (Conservation והשאר באמצעים אחרים. ה- LTA מציינת כי נכון ל כ- 25 מליון אקר, שהם כ- 100 מליון דונם, זכו להגנה באמצעות קרנות חוץ ממשלתיות לשימור קרקע ברמה הלאומית. לצד הנתונים על היקף הקרקע שזכתה להגנה חשוב לציין כי על פי המפקד, הפיתוח הזוחל בארה"ב מכלה כ- 2 מליון אקרים בשנה של קרקע בתולית שפותחה לראשונה, בעוד הקרנות ברמה האזורית והמקומית הגיעו לקצב הגנה של כ- 800,000 אקר בשנה. עם זאת היקף השטח שזכה להגנה ע"י קרנות אזוריות ומקומיות הוכפל מאז שנת 1998 וה- LTA מקווה כי קצב הגידול יימשך ויצליח להשיג את קצב הפיתוח ולחלוף על פניו. הגידול המרשים בשמירת קרקע הינו תופעה חדשה יחסית. עד ראשית שנות ה- 34

33 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב 90 זכו להגנה רק כמליון אקר באמצעות קרנות פרטיות ומאז הוכפל היקף הקרקע המוגנת פי תשעה. קיים מתאם ברור בין הגידול החד הנ"ל לבין העובדה שבעשור זה מעט מאד קרקע זכתה להגנה באמצעות פעילות ממשלתית (11-12.(Brewer,2003 1, מספר הקרנות לשמירת קרקע נמצא בגידול מתמיד. חוץ-ממשלתיות לשימור קרקע. בסה"כ פעלו בארה"ב בשנת קרנות הקרנות בארה"ב הגנו על קרקע מסוגים שונים. סוגי הקרקע הנפוצים ביותר שזכו להגנה הם: 1) בתי גידול של צמחייה ובעלי חיים 2) שטחים פתוחים 3) חוות חקלאיות פעילות 4) יערות פעילים (שבהם מתבצעת כריתה בקצב שמאפשר נטיעה חוזרת וחידוש היער). טיפול בקרקע ופיקוח עליה.2.3 כאשר מדברים על הגנה על קרקע מפני פיתוח, או על שימור, חשוב להדגיש כי השגת בעלות בקרקע או זיקת הנאה לשימור היא רק צעד אחד בפעולה להגנה על הקרקע כשטח פתוח. לאחר השגת הזכות הקניינית, המאפשרת את פעילות השימור, יש צורך בפעילות אקטיבית לשמירה על הקרקע כשטח פתוח. בהתייחס לפעילות זו נוטים בארה"ב שלא להשתמש במונח ניהול הקרקע שכן טמונה בו קונוטציה של שליטה של האדם בקרקע, ומעדיפים את המונח stewardship שהתרגום המיטבי שלו לעברית בהקשר זה הוא מימשק הקרקע או טיפול בקרקע. חשוב לומר כי לטיפול בקרקע ולפיקוח על שמירתה כשטח פתוח יש עלויות כספיות בלתי מבוטלות, שעולות לעתים, בארה"ב, על עלויות השגת הזכויות במקרקעין. נסקור להלן, בקצרה, את הפעילויות שקרנות חוץ ממשלתיות לשימור קרקע בארה"ב מבצעות ביחס לקרקע בה השיגו זכות במקרקעין לצרכי שימור תחזוקה וניהול לרוב נהוג לומר בארה"ב כי מטרת הטיפול של הקרן בקרקע היא לשמר את מגוון המינים הקיים בה. פירוש הדבר הוא כי לרוב נדרשת פעולה אקטיבית מצד הקרן ולא די בפעולה הפסיבית של מניעת הפיתוח. לכן לכל תא שטח שנרכש לצרכי שימור מכינים תכנית שימור ספציפית, אשר צריכה להתבסס על מיטב הידע המדעי והנסיון הקיימים. במסגרת הטיפול יש מגוון רחב של הכרעות מקצועיות בתחום השימור. למשל, יש להחליט בנוגע להמשך קיומם של מינים פולשים, אם קיימים בקרקע. יש להחליט האם יש צורך בפעולות לשיקום הצמחיה או אוכלוסיית בעלי החיים. כמו כן יש להחליט בנוגע לפעולות כמו גיזום, פעולות למניעת שריפות, נטיעות חדשות וכיוב'. הקרן צריכה לבצע תחזוקה שוטפת של הקרקע. מנת להבטיח כי הם בטוחים ותקינים. תחזוקה זו כוללת מבנים, דרכים ושבילים וזאת על 35

34 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח היבט זה, של תחזוקה שוטפת למניעת סיכונים, חשוב במיוחד אם השטח פתוח לכניסת הציבור. כאשר פותחים את הקרקע לכניסה חופשית של הציבור קיים חשש מכך שמבקר כלשהו ייפגע בדרך כלשהי ואז יתבע את בעל הקרקע. מדינות רבות בארה"ב שביקשו לעודד פתיחת שטחים פתוחים לציבור למטרות פנאי ונופש חוקקו חוקים מיוחדים של שימוש בקרקע לצרכי פנאי במסגרתם קבעו דרגה מופחתת של טיפול הנדרשת מן הבעלים ( (Brewer,2003 גם לאחר חקיקה זו, ונוכח ריבוי תביעות הנזיקין בארה"ב, כל קרן לשימור קרקע בארה"ב נוהגת לרכוש פוליסת ביטוח מתאימה לכיסוי חבויות אפשריות בגין הקרקע שבניהולה פיקוח על הקרקע מקובל כי קרן לשימור קרקע מפקחת על הקרקע בה יש לה זכויות, לפחות אחת לשנה. בקרה זו כוללת בדיקה שמטרות השימור של הקרן מושגות, זיהוי סיכונים בטיחותיים בנכס, ובדיקה כי אין השגת גבול בנכס. היו בארה"ב דוגמאות בהן בקרקע המנוהלת ע"י קרן שימור נכרתו עצים או הושלכה פסולת.(The Land Trust Alliance 1990, 98-99) בקרקע בה יש לקרן רק זיקת הנאה לשימור, על הקרן לבדוק במסגרת הפיקוח כי הבעלים עומד בתנאי הסכם השימור. תדירות הפיקוח הנדרש בנכס תלויה במספר רב של גורמים כגון רמת הרגישות שלו, רמת האיום עליו ומידת הפיקוח של גורמים אחרים, כגון פקחים של רשויות ציבוריות, העוסקות באכיפת חוק. חשוב לזכור כי פיקוח דורש זמן, כח אדם מיומן ומשאבים כספיים. חלק מהקרנות בארה"ב הכשירו מתנדבים למשימות הפיקוח. בשל הקשיים בטיפול בקרקע לאחר השגת הזכויות בה, פיתחו מספר קרנות חוץ-ממשלתיות לשימור קרקע מומחיות מיוחדת בקשירת עסקאות שבמסגרתן מיד לאחר רכישת הזכויות בקרקע הן מועברות לטיפול של רשות ממשלתית העוסקת בשימור,2003 (Brewer.118) אכיפה לקרן לשימור קרקע קיימת מחויבות לאכוף את השימור של קרקע בבעלותה ולאכוף את התנאים של זיקת הנאה לשימור בקרקע בה הוענקה לה זיקה כאמור. לגבי קרקע שבבעלותה, אכיפת השימור מתמקדת בעיקר מול פולשים למיניהם. במקרה של זיקת הנאה לשימור, ישנם מקרים בהם הגורם המפר את התנאים של זיקת הנאה לשימור הוא הבעלים שהעניק אותה. מקרים אלו מציבים בפני הקרן אתגר לא פשוט של אכיפת התנאים ללא פגיעה במערכת היחסים עם הבעלים, שהיא חשובה לניהולו התקין של הנכס. קרנות נוהגות לעשות זאת תחילה בהידברות ובמשא ומתן ואם הדבר לא מביא לכלל תוצאות, חובתה לפעול לאכיפת ההוראות באמצעות פנייה לערכאות שיפוטיות או לרשויות המוסמכות. 36

35 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב במקרים נדירים ביותר הנסיון ליטול את הקרקע הוא כדין. כך למשל היו מקרים בארה"ב בהם היו נסיונות להפקיע קרקע עליה היתה זיקת הנאה לשימור על ידי רשויות ציבוריות למטרת הנחת קווי תשתית 98-99).(The Land Trust Alliance 1990, קרנות כספיות לטיפול (stewardship endowments) והקצבות לטיפול funds) (stewardship לפני שקרן רוכשת קרקע או מקבלת זיקת הנאה לשימור, עליה להבטיח כי יש בידה את המשאבים הכספיים לטפל בקרקע לטווח ארוך. לכן קרנות רבות מייעדות כספי תרומות בקרן מיוחדת, שמיועדת אך ורק על מנת לטפל בקרקעות שבאחריותה. אחת הפרקטיקות המקובלות בארה"ב היא שקרן מתנה קבלת קרקע לשימור בכך שתורם הקרקע או זיקת ההנאה לשימור יתרום בנוסף גם הקצבה כספית המיועדת לתחזוקה ולפיקוח. אמנם יש שיראו בדרישה זו דבר מוגזם מעט, אך היא ללא ספק עולה בקנה אחד עם האינטרס של התורם לראות את הקרקע שלו נשמרת בטווח הארוך. הישגי הקרנות לשמירת קרקעבארה"בב.2.4 ההישג העיקרי של הקרנות לשימור קרקע בארה"ב הוא ההיקף העצום של שטחים שזכו להגנה באמצעות פעילותן. קרקע מוגנת בהיקף של כארבעים מליון דונם ע"י קרנות מקומיות ואזוריות בלבד, כפי שהוצג לעיל, הוא הישג מוחשי וממשי, שהיווה איזון של ממש לזחילה המואצת של הפיתוח בארה"ב. עם המספרים והתוצאות קשה להתווכח. ראוי לדעתי להדגיש כי תוצאות אלה מרשימות במיוחד לאור נקודת הפתיחה הקשה בארה"ב בה חלקים ניכרים מן הקרקע הם בבעלות פרטית ונוכח התפיסה המושרשת כל כך בארה"ב של החופש של הבעלים לעשות במקרקעיו ככל שיחפוץ. לצד הישג זה ניתן לציין כהישג משלים את היקף המשאבים העצום שגויס לטובת השימור. כפי שציינו, חלק ניכר מן המשאבים איננו תרומות אלא השתתפות ממשלתית עקיפה וישירה, אשר משלימה תרומות פרטיות. חשוב להדגיש כי השתתפות עקיפה, בדרך של ניצול תמריצי מס, היא משאב שגויס רק הודות לפעילות החוץ ממשלתית ואינה נתפסת, לא על ידי הממשל ולא על ידי הציבור, כהקצאה ממשלתית לשימור, כך שאין בהם כדי לגרוע מההקצאה הממשלתית הישירה לתחומי הגנת הסביבה. הישג חשוב אחר של פעילות הקרנות החוץ-ממשלתיות לשימור קרקע בארה"ב הוא ההצלחה בגיוס הציבור למעורבות סביבתית. כפי שתואר לעיל, פועלות כיום בארה"ב למעלה מ- 1,500 קרנות וולנטריות לשימור קרקע ולהן כמליון חברים. מליון חברים אלה הם כח ציבורי משמעותי ביותר, הן בנוטלם חלק אקטיבי, בדרגה כזו או אחרת, במאמצי השימור, והן בהרתמותם גם לנושאים סביבתיים אחרים ויצירת מחויבות לנושאי הגנת הסביבה. 37

36 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח הישג נוסף הקשור בהישג הקודם הוא בניית מערכת תמריצי המס לטובת שימור קרקע ושמירתה לאורך זמן. כפי שהראינו לעיל, קיימת בארה"ב מערכת נדיבה ביותר של תמריצי מס שעניינם התרת ניכוי מלוא התרומה לאורך מספר שנים מן ההכנסה החייבת במס של התורם ותמריצי מס נוספים ברמה המדינתית והמקומית. הסדרי מס אלו יוצרים למעשה מימון עקיף מן הקופה הציבורית של חלק משמעותי מההשקעה בשמירת קרקע ע"י הקרנות. למרות שהגישה של ביצוע תפקידים ציבוריים על ידי המגזר השלישי, ארגונים חוץ-ממשלתיים, רווחת מאד בארה"ב, הרי שמערכת תמריצי המס לשמירת קרקע נשמרת למרות ביקורת ציבורית מסוימת בנושא. האמצעי המסייע להישג זה הוא התמיכה הציבורית הרחבה בנושאים סביבתיים, המושגת באמצעות מיליוני התומכים בענין הסביבתי ובהם גם חברי הקרנות ובעיקר התורמים להן. התורמים, הנהנים מתמריצי המס, הם בחלקם בעלי השפעה פוליטית ענפה וזו מנוצלת לשימור מערכת תמריצי מס, שבלעדיה לא ניתן היה להשיג את ההישגים המשמעותיים של השימור, שהושגו עד היום בכל רחבי ארה"ב. מימד חשוב של הצלחת פעילות הקרנות החוץ ממשלתיות לשימור קרקע הוא ניצול היתרון היחסי של גופים פרטיים בגמישותם וזריזותם, על פני הסרבול שבפעולת גופים ציבוריים. כאשר אדם המחזיק בקרקע בעלת ערכי שימור יוצאי דופן מחליט לממש את כולה או חלקה על מנת להחליפה במשאבים כספיים נזילים, הוא מעוניין שהעסקה תתבצע במהירות האפשרית, כפי שהיא מתבצעת באופן רגיל בשוק המקרקעין. רכישת קרקע ע"י רשות ציבורית כרוכה בהליך מסורבל, שמוכר סביר מעוניין להימנע מלהיכנס אליו. הישגן של הקרנות החוץ-ממשלתיות בארה"ב הוא בניצול היתרון היחסי והשגת עסקאות שהרשויות הציבורית לא היו משיגות אף אם הן היו מעמידות לשם כך משאבים זהים. יצירתיות זו מתבטאת בארה"ב גם בתכנוני מס מתוחכמים, אשר ממנפים את המשאבים של הקרנות ומשיגים תוצאות מקסימליות במשאבים מינימליים. קשיים וכשלים בפעילות הקרנות לשמירת קרקע בארה"בב.2.5 לצד ההישגים הרבים, ניתן להצביע על מספר קשיים וכשלים מרכזיים בפעילות הקרנות החוץ- ממשלתיות לשמירת קרקע בארה"ב. נקדים ונאמר כי חלק ניכר מהקשיים נובע מהעובדה שהתפקידים שנוטלת על עצמה קרן חוץ-ממשלתית לשמירת קרקע הם לטווח ארוך מאד ולאמיתו של דבר אינם מוגבלים בזמן. קושי אחד עליו חשוב להצביע נוגע להמשך קיומו של הארגון לאורך זמן. קרן חוץ-ממשלתית לשמירת קרקע היא ארגון שתפקידו העיקרי, פרט להשגת קרקע לשימור, הוא להיות נאמן השימור של הקרקע לעולמי עד. לכן יש צורך חיוני להבטיח את קיום הארגון באופן אחראי ונאמן למטרותיו בטווח הארוך. הבטחת קיומו של הארגון לטווח ארוך איננה ענין של מה בכך. גופים חוץ-ממשלתיים וולנטריים מוקמים לרוב ע"י מספר משוגעים לדבר, שהינם הרוח החיה בארגון. לאחר מספר שנים, ולעתים מדובר בעשרות שנים, חלים תהליכים של חילופי דורות בארגונים אלה ולפעמים קיימת דעיכה של הארגון כולו עם פרישת פעילים מובילים בו. לעתים, דעיכה זו אף מובילה להתפרקות מסגרת הארגון. זאת בהשוואה לרשות ציבורית הפועלת על פי חוק ואשר קיומה מובטח לטווח הארוך. רשות ציבורית לפארקים ושטחים פתוחים איננה יכולה להיעלם יום אחד ואף אם יוחלט לסגור אותה הרי שהדבר נעשה תוך חלוקת סמכויותיה בין רשויות ציבוריות אחרות. קרנות רבות לשמירת קרקע בארה"ב, בעיקר אלו 38

37 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בארה"ב המחזיקות בהיקפי קרקע קטנים, נקלעו לחוסר פעילות, יוצרת קושי משמעותי המחייב התמודדות. לעתים עד חוסר יכולת להתקיים. עובדה זו קושי אחר נוגע לפיקוח הנדרש על קרן חוץ-ממשלתית, המחזיקה קרקע לשימור כנאמן הציבור. הקרקעות המוחזקות על ידי הקרן הן משאב יקר ומבוקש, אשר גם גורמים שאין עניינם בשימור לוטשים אליו עיניים. היות והקרנות הן ארגונים קטנים, המורכבים, לפחות ברובם, ממתנדבים, קיים חשש להשתלטות על הקרן על ידי גורמים חיצוניים, או למעילות בנכסי הקרן על ידי ממלאי תפקידים בה. הפיקוח העיקרי בארה"ב על פעולת הקרנות הוא באמצעות רשויות המס, במסגרת ההכרה בקרנות כגוף מוכר לצרכי תרומות. עם זאת נראה שהפיקוח הקיים איננו מספק והוא מהווה נקודת תורפה בשיטה הנוכחית. קושי אחר, הנוגע לאופי ארוך-הטווח של מחויבות הקרן, הוא בקשר לפיקוח ולבקרה על הקרקע לאורך זמן. בעוד שמרבית הקרנות בארה"ב מצטיינות בהשגת קרקע לשימור, רבות מהן נתקלות בקשיים במימוש אחריותן לפיקוח על הקרקע. כפי שציינו פעילות זו מצריכה, לצד התמדה גם זמן, כח אדם ומשאבים כספיים. הקרנות פיתחו דרכים להתמודד עם קושי זה אך הוא ללא ספק קושי מובנה במודל של קרנות חוץ-ממשלתיות לשימור קרקע בארה"ב. קושי מובנה נוסף במודל הקרנות החוץ-ממשלתיות הוא נצחיות ההחלטה על השימור. אין ספק כי שימור קרקע היא מטרה ציבורית ראשונה במעלה. יחד עם זאת צרכי החברה משתנים עם הזמן, בעיקר לאורך פרקי זמן ארוכים. קיים חשש כי קרקע שהועברה לידיה של קרן לצרכי שימור תהיה דרושה בעתיד למטרה ציבורית נעלה אחרת. כאשר הקרקע היא בידיים ציבוריות קיימים מנגנונים, המאפשרים בנסיבות חריגות לשנות מדיניות קיימת של שימור ולעשות בקרקע שימוש עבור צורך חיוני אחר. לעומת זאת, לגבי קרקע שנמסרה לצרכי שימור לקרן חוץ-ממשלתית, קיים קושי וסיכון בהגדרת מנגנון שכזה המאפשר בעתיד חזרה מההחלטה לשמר את הקרקע. במקרים רבים אין מנגנון שכזה כלל. נכון אמנם שבמקרים חריגים יוכלו הרשויות הציבוריות לפעול בהליך של הפקעה כפויה של זכויות הקרן בקרקע, אולם, המגמה הרווחת בארה"ב וברבות מן המדינות הדמוקרטיות במערב היא של צמצום הסמכויות להפקעת רכוש פרטי, והליכי הפקעה הם לרוב ארוכים ומסורבלים. כשל אחר עליו נוטים רבים בארה"ב להצביע הוא התמקדות יתר בשימוש בכלי של זיקת הנאה לשימור על פני רכישת בעלות מלאה בקרקע (292.(Brewer,2003 הטעם לכך הוא שנתיב רכישת זיקת הנאה לשימור מאפשר מיקסום התועלת מן השימוש במשאב כספי מוגבל. העלויות מבחינת הקרן בהשגת זיקת הנאה לשימור נמוכות מאד לעומת העלויות ברכישת בעלות מלאה, וקרנות רבות מגיעות למצב שחלק משמעותי מהנטל הכלכלי של הרכישה מוטל במישרין או בעקיפין על קופת הציבור. כפי שסקרנו בהרחבה לעיל בהשגת זיקת הנאה לשימור גלומים חסרונות לעומת השגת בעלות מלאה, שהעיקרי שבהם הוא ויתור על הבטחת הגישה החופשית לציבור. קיים חשש כי התמרוץ הרב במסלול של השגת זיקת הנאה לשימור יוצר הטיה בלתי מוצדקת לכיוון מסלול זה, שתוצאתה הוא השגת יעדי השימור אך כשלון יחסי ביעד של הבטחת גישת הציבור לשטחים הפתוחים. 39

38 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח כשל מערכתי נוסף שבלט בארה"ב החל מראשית שנות ה- 90 של המאה העשרים הוא התנערות של השלטון ממחויבותו לשימור קרקע נוכח פעולתן של הקרנות החוץ-ממשלתיות וראיית הקרנות והמגזר השלישי כאחראים בלעדית לנושא. הנתונים מראים כי החל משנות ה- 90 חלה ירידה משמעותית בהיקף רכישת קרקע לצרכי שימור על ידי רשויות ציבוריות, כגון אלו העוסקות ביערות ובפארקים לאומיים. הרשויות מתרצות את הירידה בהיקף הרכישה על ידן ברכישה המוגברת ע"י קרנות חוץ- ממשלתיות ומפנות יותר ויותר מתקציביהן להשתתפות (matching) ברכישה על ידי קרנות חוץ- ממשלתיות. העובדה שפעילות הקרנות החוץ-ממשלתיות משמשת כסות לירידה בפעילות הממשלתית היא חסרון שאין להקל בו ראש. 40

39 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית.3 לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה באירופה במדינות נבחרות המודל של קרנות חוץ ממשלתיות לרכישת קרקע לצרכי שימור עוצב והופעל לראשונה בארה"ב. עם זאת ניתן לראות פעילויות בעלות מאפיינים דומים גם בחלק ממדינות אירופה. להלן נציג בתמצית את מדיניות האיחוד האירופי בתחום שימור קרקע ולאחריה נסקור פעילויות של רכישת קרקע לצרכי שימור על ידי קרנות חוץ ממשלתיות במדינות באירופה שבהן מתבצעת פעילות כזו. שימור קרקע כחלק ממדיניות האיחוד האירופי.3.1 רוב מדינות מערב אירופה, שאל הפרקטיקה שלהן בתחום רכישת קרקע לצרכי שימור ע"י גופים חוץ- ממשלתיים אנו מבקשים להתוודע, מאוחדות כיום באיחוד האירופי, אשר החליף את הקהילה האירופית שקדמה לו ונוסדה באמנת רומא בשנת האיחוד האירופי הוא מערכת פוליטית, חקיקתית וכלכלית ייחודית. כבר באמנת רומא ב נכללה התייחסות לפעולה בתחום הגנת הסביבה ונקבע כי הקהילה האירופית תפעל ביחס לסביבה כשהמטרות ניתנות להשגה ברמת הקהילה יותר מאשר ברמת המדינות (הפסקה הרביעית בסעיף 130R לאמנה). בין שלוש המטרות במדיניות הסביבתית של האיחוד האירופי נמצאת המטרה של שימור, הגנה ושיפור של איכות הסביבה. בכל מדינות אירופה, החקלאות היא בעלת כח פוליטי משמעותי. המדיניות הפוליטית ביחס לחקלאות עברה מספר שלבים. בשנות ה- 50, ה- 60 וה- 70 של המאה ה- 20, המטרה העיקרית של המדיניות היתה להגדיל את התוצר החקלאי ולהגן על מחירי התוצרת ועל ידי כך להבטיח לחקלאים הכנסה מוגנת וגדלה. מגמה שניה ומאוחרת יותר היתה דווקא להקטין את התוצר החקלאי על מנת להקטין את עודף התוצרת המיוצרת באירופה, מעבר ליכולת הקליטה של השווקים. אחת התובנות המשניות שהובילה למדיניות זו היתה שאיכויות נופיות וטבעיות מסוימות אבדו כתוצאה מהאינטנסיפיקציה של העיבוד החקלאי p.10-15).(bromley 1997, החקיקה של הקהילה האירופאית עסקה במספר היבטים של שימור קרקע. אבן דרך ראשונה בחקיקה זו היא הדירקטיבה לגבי חקלאות הררית ובאזורים נחותים area) (agriculturally less favoured. המטרה של ההנחיה של הנציבות איננה שימור כשלעצמו אלא שמירת מינימום אוכלוסייה באזורים אלה על מנת לשמר את האזורים הכפריים. ההנחייה אמנם תוקנה אך המוטיב המרכזי שלה נשמר: על ידי הגנה על החקלאות באזורים אלה תישמר הסביבה הכפרית.(countryside) 41

40 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח ראוי לציין כי גיבוש מדיניות אחידה בתחום ההגנה על שטחים פתוחים ובתחומי שימור החקלאות לא כללה האחדה כלשהי של מנגנוני השמירה על השטחים הפתוחים במדינות השונות. לכל מדינה שיטה ומוסדות משלה, באמצעותם היא משתדלת להוציא אל הפועל את המדיניות הכללית של האיחוד. בריטניה.3.2 המקום היחידי באירופה בו החלה פעילות של קרן לשמירת קרקע בהשפעת יישום רעיון זה בארה"ב הוא בבריטניה. הקמת הקרן הראשונה במסצ'וסטס בשנת 1891, הובילה להקמת קרן דומה באנגליה כבר בשנת 1895 ע"י שלושה פילנתרופים אנגלים. הם הקימו את ה- National Trust for Places of.(brewer 2003, 25) Natural המכונה בקיצור גם ה- Trust,Historic Interest or Natural Beauty הקרן הלאומית הבריטית היא קרן שמירת הקרקע הגדולה ביותר באירופה ומהגדולות ביותר בעולם והיקף השפעתה אינו נופל מהשפעת הפעילות הממשלתית בבריטניה בתחום הסביבה. מטרותיה המוצהרות של הקרן הן לשמור ולהגן על קו החוף, על אזורי הכפר ועל מבנים באנגליה, ווילס וצפון אירלנד. הקרן עוסקת בהחזקה ובניהול של שטחים פתוחים, אך חשוב להדגיש כי לצד קרקע לצרכי שימור היא מחזיקה גם במאות בתים ואחוזות היסטוריים המהווים מרכיב חשוב בפעילותה ובזהותה. היא מנהלת נכסים אלה וגובה דמי כניסה בהם. הקרן מחזיקה ומנהלת שטח עצום של כ- 2.5 מליון דונם (כאחוז וחצי משטחן של אנגליה ווילס וצפון אירלנד), וכן רצועת חוף באורך של כ- 1,000 ק"מ וכן למעלה מ- 200 בתים וגנים היסטוריים. בין הנכסים הבנויים שבידי הקרן מגוון רחב של אתרים לשימור ובכללם טירות, אחוזות, ואפילו טחנות תעשייתיות, כנסיות ופאבים. ברוב הנכסים יש לקרן זכויות ללא הגבלת זמן, כך שעתידם מוגן לעד. לקרן יש מספר עצום של כ- 3.5 מליון חברים המשלמים דמי חבר 4 ומממנים בכך חלק מפעילותה. תקציב הקרן ב עמד על כ- 315 מליון ליש"ט ועל כ- 253 מליון ליש"ט בניכוי העלויות של מפעלי הקרן. מתוך תקציב זה של 253 מליון ליש"ט - 36% התקבלו מדמי חבר, 20% מירושות ו- 10% מדמי שכירות. הקרן פועלת על פי ה- Act National Trust כפי שתוקן במהלך השנים אך היא מקפידה לשמור ולהצהיר כי היא קרן צדקה פרטית שאינה זוכה לתמיכה ממשלתית. איטליה.3.3 ההגנה הממשלתית על אזורים טבעיים ונופיים באיטליה נעשית באמצעות פארקים לאומיים ואזוריים. בנוסף קיימת באיטליה גם תרומה של המגזר החוץ ממשלתי בתחום שמירת הקרקע. המגזר החוץ- ממשלתי באיטליה בתחום הסביבה חזק יחסית וזאת הודות לקשיים בפעילות המערכת הממשלתית ולואקום שנוצר, אליו נכנסו הארגונים החוץ ממשלתיים ( (Bromley,1997 באיטליה קיימים מספר ארגונים סביבתיים הפועלים גם כקרן לשמירת קרקע, אף שזו איננה פעולתם היחידה או העיקרית והם עוסקים גם בפעולות סנגור. 42

41 סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שמירתה במדינות נבחרות באירופה (LIPU) Lega Italiana Protezione Uccelli האיגוד האיטלקי לשמירה על ציפורים 5 מטרת הארגון היא הגנה על חיות הבר ובמיוחד על ציפורים בדגש על בתי הגידול שלהן. פעולת הארגון נועדה להתמודד עם מסורת ארוכת שנים באיטליה של ציד ציפורי בר. האיגוד הוקם ב הוא 6 מפעיל 47 שמורות פרטיות בכל רחבי איטליה ובנוסף גם ארבעה בתי חולים לציפורים. רכישת השמורות והפעלתן היא מרכיב חשוב בפעילות האיגוד. Fund) World Wide Fund For Nature (WWF)(formerly World Wildlife הקרן העולמית למען הטבע זהו ארגון בינ"ל הפועל ברמה המקומית באמצעות משרדים מקומיים. המשרד האיטלקי של הארגון נפתח באיטליה ב והארגון מונה כיום כ- 300 אלף חברים. הארגון עוסק בהגנה על מינים בסכנת 7 הכחדה, יערות, מקורות מים, הסביבה הימית והתמודדות עם מזהמים. הארגון מנהל כיום 132 אזורים מוגנים הנקראים "oasi" ושמורות נוספות ברחבי איטליה. Italia Nostra איטליה שלנו מטרת הארגון היא להגן על המורשת האיטלקית ומטרה זו הורחבה כדי להקיף גם את ההגנה על הסביבה הטבעית. גם ארגון זה מנהל שמורות פרטיות למטרות שימור. לסיכום, באיטליה קיימת פעילות רחבה יחסית של רכישת אזורים לשימור וניהולם בידי גורמים חוץ ממשלתיים. עם זאת פעילות זו מתבצעת בעיקר על ידי ארגונים שלא הוקמו דווקא למטרה זו ונכנסו לתחום זה כעיסוק נוסף. זאת בניגוד לארה"ב שם רובן המכריע של הקרנות לשימור קרקע מתמקדות בתחום זה בלבד. הולנד.3.4 בהולנד קיימת פעילות סביבתית מן המתקדמות בעולם, הן במגזר הממשלתי והן במגזר החוץ ממשלתי. אף על פי שבהולנד קיימת פעילות ממשלתית מוגברת בתחום שמירת השטחים הפתוחים, הרי שגם בהולנד קיימת פעילות של רכישת שטחים לשימור ע"י ארגונים חוץ ממשלתיים וניהולם. ניתן להצביע על שלושה ארגונים חוץ-ממשלתיים הפועלים הולנד בתחום זה. הראשון הוא האגודה ההולנדית לשמירה על ציפורים Birds) (Dutch Society for the Preservation of שמחזיק ומנהל שמורות בהיקף של כ- 200,000 דונם. השני הוא האיגוד לשימור של אתרי טבע (Foundation for Nature Monuments) שהוא הארגון החוץ ממשלתי הגדול בהולנד העוסק בשימור אתרי טבע. השלישי הוא הקרן לשמירת הטבע והסביבה Foundation),(Nature and Environment המחזיקה כ- 3,000 אתרים בהיקף של כ- 500,000 דונם. הנתונים נכונים לתחילת שנות ה- 90 ( (Bromley,

42 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח שוודיה.3.5 שוודיה, בדומה להולנד, היא מדינה נוספת בה קיימת פעילות סביבתית ענפה. גם בשוודיה קיימות מספר שמורות טבע המוחזקות ומנוהלות ע"י החברה השוודית לשימור הטבע (The Swedish society nature).(bromley 1997, p ) for the conservation of עם זאת ראוי להדגיש כי ארגון זה הוא בעיקרו ארגון סנגור, שהחל משנות ה- 90 הרחיב את פעולתו גם אל מחוץ לגבולות שוודיה, ונראה 8 כי הבעלות והניהול של מספר שמורות טבע היא פעילות צדדית שלו שאינה במרכז עשייתו. לרכישת זכויות בקרקע החוץ-ממשלתית לקחים מהפעילות.3.6 למטרת שימור במערב אירופה סקירת הפעילות החוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שימור באירופה מגלה שוני בין פעילות זו לפעילות בארה"ב. בחלק ממדינות אירופה קיימת אמנם פעילות חוץ-ממשלתית לרכישת זכויות בקרקע לצרכי שימור, אך פעילות זו, למעט בבריטניה, היא בהיקפים מצומצמים מאד יחסית להיקפים בארה"ב. הפעילות בבריטניה מהווה חריג מבין כלל מדינות האיחוד האירופי. ניתן לומר כי פעילות רכישת זכויות בקרקע לצרכי שימור באירופה מקורה בהתפתחויות היסטוריות ולא בפיתוח כלי סדור להגנה על שטחים פתוחים כאלטרנטיבה להגנה על שטחים פתוחים באמצעות פעילות שלטונית. בכל אחת מהמדינות האירופאיות שנסקרו הובילו נסיבות שונות לפעילות הרכישה. בכולן היא מבוצעת ע"י ארגונים חוץ-ממשלתיים שאין זו מטרתם היחידה או העיקרית, והם לרוב ארגוני סנגור בתחומי סביבה ושימור אתרים ומבנים היסטוריים, שעוסקים, לצד פעילות הסנגור, גם בפעילות רכישה. באף אחד מן הארגונים הללו, למעט בבריטניה, לא הפכה פעילות הרכישה לעיסוק מוביל של הארגון. דומני שהלקח העיקרי שניתן ללמוד מן הפעילות במדינות האירופאיות שנסקרו הוא שעל מנת ליצור פעילות אפקטיבית ומשמעותית יש להפרידה מפעילות הסנגור בתחומי הסביבה, וליצור לה מסגרת פעולה נפרדת וייחודית. לגבי הפעילות בבריטניה ניתן לומר, כי היא החליפה למעשה את פעילות המדינה ונתפסת כפעילות הציבורית העיקרית בתחום זה. הנקודה שבעיניי ראויה לציון במיוחד לגבי הפעילות בבריטניה היא ההצלחה האדירה בגיוס חברים ועוד יותר מכך ההצלחה בגביית דמי חבר, המהווה נתח של כשליש מתקציב הפעילות של ה- Trust.Natural הצלחות אלו ראויות ללמידה ולחיקוי. 44

43 בחינת דרכים ומנגנונים אפשריים לרכישה.4 של זכויות בקרקע לצרכי חוץ-ממשלתית שמירתה כשטח פתוח בישראל בפרק זה נבחן האם הדרכים והמנגנונים לרכישת קרקע לצרכי שימור הקיימים בארה"ב, שתוארו בפרק השני לעיל, קיימים גם בישראל וניתנים להפעלה. תחילה נבחן האם ההסדרים בתחום דיני הקנין בישראל מאפשרים לקרן לשמירת קרקע לקבל בעלות בקרקע או זיקת הנאה לשימור. בהמשך נציג את מערכת הדינים הנוגעת לנאמנות והקדשות ציבוריים, אשר עשויה לחול על קרן לשימור קרקע, שתפעל בישראל. נסקור גם את ההיבטים מתחום דיני המס הנוגעים לתמריצי המס הקיימים בישראל ביחס לתרומות, בין בכסף ובין בנכסים, אותם תוכל קרן לשימור קרקע לנצל להשגת מטרות השימור. לבסוף, נתייחס לישימות הכלי של ניוד זכויות בקרקע ככל שהוא נוגע להשגת המטרה של שמירת השטחים הפתוחים..4.1 בעלות בקרקע בישראל עע"י קרן לשמירת קרקע קבלת ראינו כי הכלי השלם ביותר המשמש קרנות לשמירת קרקע בארה"ב הוא השגת הבעלות המלאה בקרקע, בין בדרך של רכישה בתמורה, ובין בדרך של קבלתה במתנה כתרומה. ככל שמדובר בקבלת הבעלות בקרקע פרטית אין כל מניעה כי קרן לשמירת קרקע, המאוגדת כתאגיד ישראלי, תרכוש קרקע פרטית או תקבלה במתנה ולא תחול עליה כל מגבלה מיוחדת בענין זה ישראל דפוסי פעולה במקרקעי קיימות מגבלות בכל הנוגע לרכישת הבעלות במקרקעי ישראל, המהווים מרבית שטח המדינה. סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל קובע את האיסור המפורסם ולפיו הבעלות במקרקעי ישראל לא תועבר בין במכר ובין בדרך אחרת. מאז ראשית שנות ה- 60 והקמת מינהל מקרקעי ישראל התפתחה מערכת מסועפת של נהלים וכללים על פיהם מתבצעות עסקות במקרקעי ישראל ואשר על פיהם ניתנות הקרקעות בידי פרטים לשם השימוש בהן. לאור האיסור הנזכר לעיל העסקות המקובלות במקרקעי ישראל הן של הענקת זכויות פחותות מזכות הבעלות, שהבכירה שבהן היא זכות שכירות ארוכת טווח, המכונה גם זכות חכירה לדורות. קיימת מגמה להשוואת זכות החכירה לדורות, לאחר ששולמה בגינה התמורה הכלכלית הריאלית למדינה, לזכות הבעלות, או ל"כמעט בעלות". לצדן קיימות גם עסקות במקרקעי ישראל של הענקת זכות פחותה אף יותר, כגון שכירות קצרת טווח מתחדשת ואף זכות של בר רשות. עסקות אלה היו שכיחות בעבר והן נדירות יותר מבין העסקאות החדשות המבוצעות על ידי

44 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח מינהל מקרקעי ישראל בימים אלה. על מנת לאמוד את יכולתה של קרן לשמירת קרקע לרכוש בתמורה זכויות במקרקעי ישראל, להבדיל מקרקע פרטית, חשוב לעמוד בכלליות על כמה מדפוסי הפעולה במקרקעי ישראל המשק החקלאי ומוסד הנחלה בניהול מקרקעי ישראל נהוגה, מזה עשרות בשנים, חלוקה בין קרקע עירונית לבין קרקע חקלאית, ממנה נגזרות משמעויות מהותיות ומנהליות. קרן לשמירת קרקע תהיה מעוניינת לרכוש זכויות בשטח פתוח לצרכי שימור. לרוב יהיה שטח זה שטח פתוח שלא נעשה בו שימוש, או שטח המעובד בעיבוד חקלאי. סוגי שטחים אלה מסווגים בהגדרות במקרקעי ישראל כקרקע חקלאית, להבדיל מקרקע עירונית. נתח משמעותי מן השטחים הפתוחים בישראל נמסר במהלך השנים ע"י מינהל מקרקעי ישראל לבעלי זכויות שונים. על כן קרן לשמירת קרקע שתבקש לרכוש זכויות בשטח פתוח לצרכי שימור תצטרך לפעול במסגרת המציאות הקיימת בפועל, כפי שנוצרה במהלך השנים עד היום. נציג להלן בתמצית את מערכת הזכויות בקרקע חקלאית שהינה מקרקעי ישראל. חקלאי ישראל מעבדים כ- 4.7 מליון דונם, שהם כחמישית משטח המדינה. מתוך אלו כ- 2.8 מליון דונם מוחכרים במסגרת של 66,000 נחלות. יתר השטחים הם שטחי בעל, המושכרים לתקופות קצובות ושטחים חקלאיים בבעלות פרטית. מתוך כלל הנחלות המתוכננות, כ- 32,000 מצויות בישובים המבוססים על משק משפחתי (מושבי עובדים וכפרים שיתופיים) והיתר בישובים המבוססים על משק שיתופי (קיבוצים ומושבים שיתופיים) (ויתקון 2004, עמ' 845). בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל משנת 1965 בדבר מדיניות הקרקע בישראל נקבעו הכללים למסירת קרקע חקלאית. ההחלטה קובעת כי קרקע חקלאית תימסר למתיישבים בדרך של חכירה בלבד, לצרכי הייצור החקלאי, מגורי המתיישבים וצרכיהם האחרים. נקבע כי קרקע חקלאית תוחכר לתקופה של עד 49 שנה, עם אפשרות להארכה לתקופה נוספת של 49 שנה לאותן מטרות. עוד נקבע כי בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית ייקבע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל תמורת תשלום פיצוי למחזיק עבור השקעותיו בקרקע ועבור הפקעת זכותו. בישראל הוקמו מאות ישובים כפריים יהודיים, וכאמור, רוב הקרקע החקלאית בישראל נמסרה במהלך השנים למתיישבים ביישובים אלה בדרך של נחלה. נחלה היא חלקת אדמה חקלאית, במקרקעי ישראל, בגודל שקבע שר החקלאות, בהתייעצות עם גופי התכנון המקצועיים במשרדו, כמתאים לפרנסת 9 מתיישב, ואשר הוחכרה למתיישב לתקופה ארוכה לצורך פרנסתו מקיום משק חקלאי שפותח בחלקה. קרקע חקלאית נמסרה למתיישבים בדרך של נחלה הן במשק השיתופי (קיבוצים ומושבים שיתופיים) והן במשק המשפחתי (בעיקר מושבי עובדים). אחד המאפיינים העיקריים של הנחלה הוא כי המתיישבים הקימו על הנחלות הן את מגוריהם והן מבנים המיועדים לשימושים נוספים כגון מבני ציבור ומבנים לשימושים לתעסוקה. עקרון יסוד במגזר המשק המשפחתי הוא עקרון שלמות הנחלה. מדיניותה של מועצת מקרקעי ישראל היא שאין לפצל את 46

45 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל הנחלה (ויתקון, 2004 עמ' ). המדיניות נקבעה בעקבות מדיניות קק"ל שהתנתה בחוזים שערכה את פיצול הנחלה באישורה. איסור לערוך עסקות מקרקעין בחלק של נחלה אף עוגן בחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), תשכ"ז- 1967, האוסר על כל עסקה בזכויות של בעל נחלה ללא אישור בכתב של שר החקלאות או מינהל מקרקעי ישראל. החל משנת 1999 הותר חריג לעקרון שלמות הנחלה והותר לפצל מגרש מגורים מן הנחלה ולהקנות בו זכויות קנייניות בנפרד ובלבד שהקרקע החקלאית תשאר צמודה למבנה מגורים אחד בנחלה. התנאי לחריג הוא חשוב מאד לענייננו שכן הוא מדגיש כי עדיין לא ניתן לעשות עסקה בקרקע החקלאית במנותק מבית המגורים ומן הנחלה כמכלול. רוב הישובים החקלאיים במגזר היהודי מאורגנים כאגודות שיתופיות. הפרקטיקה שיושמה הלכה למעשה היתה של החכרת כל הנחלות עבור המתיישבים בישוב, שכונו יחדיו "המשבצת" החקלאית, לאגודה השיתופית. בישובי המשק המשפחתי (מושבי עובדים וכפרים שיתופיים) היה שלב זה שלב ביניים עד לרישום הנחלות על שם חברי האגודה. עד לרישום האמור נחתם הסכם שכירות תלת שנתי, המכונה "הסכם משבצת דו צדדי" בין מינהל מקרקעי ישראל לבין האגודה השיתופית החקלאית במושב, שבעלי הנחלות לא היו צד לו (ויתקון 2004, עמ' 858). בחלק מן המושבים נותר מצב זה על כנו עד עצם היום הזה. בעשור האחרון אנו נמצאים בתהליך עיצוב מחדש של מערך הזכויות של המתיישבים בנחלות במגזר החקלאי. במסגרת תהליך זה ישבו על המדוכה מספר ועדות ציבוריות, שהאחרונה שבהן היא הועדה לבחינת הזכויות בחלקת המגורים ביישובים החקלאיים, בראשות מר קובי הבר, אשר הגישה את המלצותיה בדצמבר תהליך גיבוש המדיניות הושפע מקבוצות אינטרס שונות, ובהן נציגות המגזר החקלאי. לאחרונה, 2007 במרץ אישרה מועצת מקרקעי ישראל החלטה חדשה בענין זכויות המתיישבים, ברוח המלצות ועדת הבר, שנכון לרגע כתיבת שורות אלה, טרם אושרה ע"י שר האוצר. אחת ממטרותיה העיקריות של ההחלטה היא חיזוק וביסוס זכויות החקלאי בחלקת מגוריו. החלטה זו מעמיקה את הזיקה הקניינית של המתיישב באותו חלק מן הנחלה המשמש אותו למגורים, וזכה לכינוי "חלקת המגורים". המלצות ועדת הבר וההחלטה החדשה של מועצת מקרקעי ישראל היא שלב נוסף בהחלשות עקרון שלמות הנחלה היות והיא יוצרת דרגות שונות של חוזק בין זכויותיו של החקלאי בחלקת המגורים לזכויותיו בשטחים החקלאיים הקצאת קרקע חקלאית שלא בדרך נחלה לצד הדפוס המרכזי של מסירת קרקע חקלאית למשקים בדרך של נחלה נמסרה קרקע חקלאית גם שלא 10 בדרך נחלה, לתקופות זמן שונות, חלקן לזמן קצר וחלקן לזמן ארוך. מאפיין מרכזי בדפוס זה היה שימוש בקרקע החקלאית שנמסרה לצרכי עיבוד חקלאי בלבד, ולא הותרו בה שימושים למגורים או תעסוקה, כפי שהותרו בנחלה. בעוד ששטחי הקרקע החקלאית שנמסרו בדרך של נחלות היו בסדר גודל של עשרות דונמים לכל נחלה, הקצאת קרקע שלא בדרך של נחלה שימשה מסגרת על פיה נמסרו חטיבות קרקע גדולות לחברות לעיבוד חקלאי, כגון מהדרין ויכין-חק"ל. 47

46 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח הענקת זכויות בקרקע באמצעות מכרז מינהל מקרקעי ישראל כרשות ציבורית כפוף על פי חוק לחובת מכרז. על כן שיווק קרקע על ידי מינהל מקרקעי ישראל מתבצע על פי רוב בדרך של מכרז, לשימוש מוגדר, כזה המותר על פי התכנון הסטטוטורי המאושר החל במקום. כך למשל מגרש המיועד על פי תכנית למסחר ישווק במכרז למטרת מסחר וכיוב'. לדפוס זה היה חריג מפורסם בשנות ה- 90 של המאה ה- 20. מינהל מקרקעי ישראל שיווק אז במכרז מתחמים גדולים של מאות ולעתים אלפי דונמים של קרקע, אשר על פי התכניות המאושרות היתה שטח פתוח, לרוב קרקע חקלאית. מכרזים אלה כונו מקב"ת (מכרז קרקע בלתי מתוכננת). על הזוכה במכרז היה לתכנן את הקרקע, מטבע הדברים, למטרות פיתוח אינטנסיבי, ולהביא לאישורה של התכנית במוסדות התכנון. לאחר מכן הובטח לו בהסכם נתח מסוים מן הפיתוח שיאושר במתחם. המקב"תים הובילו להפעלת לחצי פיתוח כבדים על מוסדות התכנון מצד יזמים מן המגזר הפרטי והליכי אישור התכניות ברובם נמשכו פרקי זמן ארוכים ביותר. מאז נסיון זה, אשר לגבי הצלחתו חלוקות הדעות, שב המינהל לדפוס הפעולה של שיווק הקרקע על פי מצבה התכנוני המאושר קבלת זכויות חכירה במקרקעי ישראל עע"י קרן לשמירת קרקע קבלת זכויות חכירה במקרקעי ישראל יכולה להיעשות משני מקורות: הראשון, רכישת זכויות החכירה במישרין ממינהל מקרקעי ישראל במסגרת שיווק ראשון שלהן על ידו; השני, רכישת הזכויות מבעל זכות קיימת במקרקעי ישראל, למשל מחוכר חקלאי קיים. מקרקעי ישראל שבהם תהיה קרן חוץ-ממשלתית לשמירת קרקע המעוניינת להשיג זכויות יכולים להיות משני סוגים: האחד, קרקע המיועדת לשימוש חקלאי; השני, קרקע המיועדת לפיתוח ואשר הקרן מעוניינת למנוע את פיתוחה או למתן את אופן פיתוחה רכישת זכויות במישרין ממינהל מקרקעי ישראל על פניו אין מניעה משפטית עקרונית כי קרן לשמירת קרקע תרכוש זכויות חכירה במקרקעי ישראל במישרין ממינהל מקרקעי ישראל. זאת בהינתן שרכישה זו תואמת את מטרות ההתאגדות של הקרן. על הקרן יהיה למלא את תנאי החוזה המוצע על ידי מינהל מקרקעי ישראל. נבחן להלן את ייתכנות רכישת הזכויות במישרין מממ"י בשני סוגי הקרקע שצוינו לעיל: קרקע חקלאית וקרקע המיועדת לפיתוח. הסוג הראשון הוא קרקע המיועדת לשימוש חקלאי. שיווק זכויות חדשות לצרכי עיבוד חקלאי על ידי ממ"י הוא הליך נדיר יחסית ולכן אתייחס אליו בקצרה. שיווק של קרקע חקלאית שלא בדרך של נחלה ע"י ממ"י אינו שכיח הן נוכח העובדה שמרבית קרקעות המדינה הראויות לעיבוד חקלאי כבר מוקצות לישובים חקלאיים, והן נוכח העובדה שקיים פיחות ברווחיות של העיבוד החקלאי ולכן יש צורך בשטחים גדולים מאד על מנת לנצל את היתרונות לגודל. אם וכאשר תוצע קרקע בדרך זו וקרן לשמירת קרקע תהיה סבורה כי קרקע המשווקת למטרת עיבוד חקלאי היא בעלת חשיבות מיוחדת היא עשויה 48

47 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל להתמודד על קבלת הזכויות בה במסגרת מכרז. תנאי מכרז כזה יכולים למשל לחייב עיבוד עצמי של הקרקע ולאסור העברת זכויות העיבוד למעבד אחר. תנאים שכאלה יכולים כמובן להקשות על הקרן אך ניתן להתמודד עמם בדרכים שונות. אפשרות זו היא תיאורטית למדי כיוון שגם אם מציע ממ"י קרקע לעיבוד חקלאי תהיה לרוב ההצעה לשכירות קצרת טווח, עם הבטחת זכותו לקבלה בחזרה במקרה שיהיה מעונין לפתחה. קרן לשמירת קרקע תתקשה להבטיח שימור של הקרקע לטווח הארוך במסגרת תנאי עסקה כאלה. בנוסף, קיים הליך נדיר יחסית של הקצאת נחלות חדשות בישובים כפריים, לרוב מושבי עובדים, בישובים שלא הגיעו לתקן הנחלות שהוקצה להם מלכתחילה. מטרת הבקשות להקצאת נחלות היא לאפשר מגורים של בני משפחה של אנשי הישוב הכפרי בתוך הישוב, ופחות לתת בידיהם אמצעי ייצור. נוכח העובדה שהזכות לנחלה היא בעלת שווי כלכלי גבוה, הליך זה של הקצאת נחלות, שהתבצע בעבר במחיר סמלי, צומצם, כמעט עד כדי הפסקתו המוחלטת. בתחום זה לא תוכל קרן לשמירת קרקע לקבל זכויות שכן בהיותה תאגיד אין היא עונה על הגדרת "מתיישב". הסוג השני של קרקע שקרן לשמירת קרקע עשויה להיות מעוניינת ברכישת זכויות בה במישרין מממ"י היא קרקע המיועדת עפ"י התכנון הסטוטורי התקף לפיתוח, אך הקרן מעוניינת לשמרה. התמודדות כזו תעשה אף היא בדרך של השתתפות במכרז של מינהל מקרקעי ישראל. כמובן שמטרת הרכישה במקרה כזה ע"י הקרן לא תהיה פיתוח קרקע אלא מניעתו או מיתונו. רכישה שכזו עלולה לעמוד בסתירה לתנאי החוזה המוצע במכרז. מינהל מקרקעי ישראל נוהג לדרוש מהזוכה לחתום על חוזה פיתוח בו הוא מתחייב לבצע את הפיתוח בתוך פרק זמן נקוב, לרוב סביב שלוש שנים. אם הזוכה איננו מפתח את הקרקע בתוך פרק הזמן הנקוב בחוזה הפיתוח חלה חובה להשיבה לממ"י. תנאי זה נועד באופן פרטני להבטיח כי הקרקע תפותח. תנאים אלה מעוררים קושי רב להימנע מפיתוח, אך בהחלט עשויים להיות מקרים נדירים בהם רכישה כזו עשויה להיות לא רק אפשרית אלא גם חשובה מבחינה סביבתית. נדגים להלן מצב מסוג זה. במהלך 2006 היינו עדים לדוגמא מובהקת של מצב מסוג זה, אשר מן הראוי כי תעמוד לנגד עינינו. מינהל מקרקעי ישראל שיווק את חוף כורסי, החוף הפתוח האחרון בכנרת לצרכי פיתוח למלונאות 11 ונופש. חלק מארגוני הסביבה וקבוצה של תושבי האזור ניהלו מאבק ציבורי רחב ומתוקשר לשמירת החוף כחוף פתוח, אך ללא הועיל. השטח בגודל של כ- 95 דונם שווק כאשר חלה עליו תכנית מאושרת המאפשרת להקים בו 400 דירות אירוח, מסעדות, חניות מסחריות, שירותי בידור ותרבות. התכנית מתירה הקמת מבנים בני 2 קומות ופיתוח במרחק של 50 מ' מקו המים. מחיר המינימום שדרשה המדינה עמד על 6.3 מליון שקל ועל פי הדיווחים העיתונאיים חברת מלונאות זכתה במכרז תמורת 13 מליון שקל. אילו במועד פרסום המכרז היתה פועלת בישראל קרן חוץ-ממשלתית לשמירת קרקע היא היתה יכולה לגשת למכרז. כל פעיל סביבה יכול לדמיין לעצמו מה ניתן היה לעשות אילו הקרן היתה מצליחה לזכות בחוף תמורת סכום לא גבוה של כ- 15 מליון. אכן, נראה כי על פי תנאי המכרז לא היתה הקרן יכולה להשאיר את החוף לגמרי ללא פיתוח. אולם היא היתה יכולה לשנות את הבינוי המוצע מן הקצה אל הקצה. הקרן יכולה היתה להרחיב מאד את רצועת החוף שלא תפותח, לצמצם את מספר יחידות האירוח, ובמקום מבנים בבניה קשיחה להציע הקמה של כפר אקולוגי עם בקתות קש, שישתלב באופי הטבעי והפתוח של החוף, וימלא אחר דרישות חוזה הפיתוח שיהיה עליה לחתום עם ממ"י. ניתן לומר כי קרן לשמירת קרקע יכולה היתה להציל את חוף כורסי מפיתוח אינטסיבי ובלתי הפיך. 49

48 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח רכישת זכויות חכירה מבעל זכויות במקרקעי ישראל ייתכנות רכישת זכויות חכירה במקרקעי ישראל מבעל זכויות קיים תלויה בטיב הזכויות ובעיקר בהגבלות המוטלות עליו בהסכם בינו ובין מינהל מקרקעי ישראל לגבי העברתן. העקרון הבסיסי שעובר כחוט השני בכל העסקאות של הקניית זכויות בקרקע של מינהל מקרקעי ישראל הוא שהעברת הזכויות טעונה הסכמת המינהל. אמצעי זה היה כלי המימוש של השליטה הציבורית במקרקעי ישראל ונתן בידי המדינה את הכח לוודא כי הם לא יועברו לידיים בלתי רצויות. על מקורותיו של עיקרון זה ועל הראציונל העומד בבסיסו נכתב לא מעט ואיני רואה צורך לעסוק בכך באכסניה זו. בעשורים האחרונים חל כרסום גם בעיקרון זה. כך למשל, ניתן כיום לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל להעביר זכויות חכירה מהוונות בדירת מגורים בבניה רוויה ללא צורך בהסכמת מינהל מקרקעי ישראל. עם זאת הדרישה לקבלת הסכמת המינהל עודנה בתוקפה בכל העסקאות במגזר החקלאי. על כן קרן לשמירת קרקע, שתבקש לרכוש זכויות חכירה בקרקע חקלאית מחוכר קיים, תידרש לקבלת הסכמת מינהל מקרקעי ישראל. על פי סעיף 22 לחוק השכירות והשאילה, התשל"א רשאי משכיר קרקע לסרב להעברת זכויות השוכר במושכר רק מטעמים סבירים ובתנאים סבירים, ואם היה הסירוב בלתי סביר רשאי השוכר לעשות את העסקה ללא הסכמת המשכיר ואף רשאי בית המשפט להרשות את ההעברה על אף האמור בחוזה השכירות. משאושרה הרכישה בא הרוכש בנעליו של המוכר וזכאי לכל הזכויות שהיו בחוזה המקורי של המוכר. המצב המשפטי המתואר מתייחס הן לאפשרות של רכישת זכויות בקרקע חקלאית שהוענקו בעבר שלא בדרך של נחלה והן של זכויות בקרקע המיועדת לפיתוח אך לא פותחה ע"י בעל הזכויות. קושי של ממש קיים בכל הקשור לאפשרות רכישת קרקע חקלאית שנמסרה בדרך של נחלה לידי חוכר חקלאי על ידי קרן לשמירת קרקע. הקושי האמור כולל שני מכשולים. המכשול הראשון נוגע לעובדה שהנחלה עצמה מיועדת ל"מתיישב". קשה לראות כיצד תאגיד יכול להיתפס כ"מתיישב". זאת ועוד, חכירת משק משפחתי כרוכה לרוב בחברות אגודה שיתופית, כמו במושב עובדים. קיימת אי התאמה מובנית באפשרות רכישת נחלה במושב עובדים ע"י קרן לשמירת קרקע. לכן דומה כי הייתכנות לרכישת מלוא זכויות המתיישב בנחלה נמוכה. יתר על כן ספק אם קרן לשמירת קרקע תהיה מעוניינת לרכוש נחלה בשלמותה, על בית המגורים שלה, ששוויו מגלם חלק עיקרי של שווי הנחלה ואשר לרוב אין כל קשר בין חלקת המגורים לבין שיקולי השימור. לעומת זאת קרן חוץ-ממשלתית לשמירת קרקע עשויה להיות בעלת ענין רב ברכישת השטחים החקלאים של נחלות חקלאיות על מנת להבטיח כי יימנע בהן כל פיתוח והן יישמרו כשטח פתוח בין מעובד ובין שלא מעובד. כאן תתקל הקרן במכשול השני והוא עקרון שלמות הנחלה, אשר מונע, נכון להיום, עשיית עסקה בשטח חקלאי של הנחלה (הידועות במושב עובדים כחלקות ב' ו-ג') בנפרד מן השטחים בנחלה המיועדים למגורים, למבני משק ולתעסוקה. עם זאת מכשול זה עשוי להחלש, אם לא להעלם, בעתיד הנראה לעין. הערכה דומה הובילה יזמים זריזים לרכוש בשנים מחברי המושבים צפריה, אחיעזר, יגל וגינתון, המצויים בסביבת העיר לוד, את זכויותיהם באדמות החקלאיות 12 שלהם (חלקות ב' ו-ג'), מתוך כוונה לשנות את ייעודן של הקרקעות לבנייה. העסקה עם חברי מושב גינתון היתה לגבי קרקע בהיקף של כ- 1,400 דונם, היא נעשתה בלי לקבל את אישורו מראש של מינהל 50

49 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל מקרקעי ישראל והמינהל סרב לאשרה. לפרשה זו היו היבטים נוספים שאינם מענייננו. הנני סבור כי כשם שיזמים המעוניינים לקדם פיתוח אינן נרתעים מעסקות חדשניות בעלות אופי ספקולטיבי כך אף קרן לשמירת קרקע ראוי שתהיה בעלת מעוף ויצירתיות לעיצוב עסקאות שטרם נראו לצורך הגנה על השטחים הפתוחים. הערכתי כי עקרון שלמות הנחלה עשוי להיחלש איננה מבוססת רק על הדוגמא של עסקת גינתון. החלטות מועצת מקרקעי ישראל בעקבות דו"ח הבר לגבי זכויות חיזוק זכויות המתיישבים בישובים חקלאיים בחלקת המגורים, עתידות להביא להגברת הסחירות של חלקות המגורים ולהגביר את ההגירה של אוכלוסייה לא-חקלאית למושבים. אוכלוסייה זו מגלה ענין רב במגורים בישוב הכפרי אך אין לה צורך או ענין בקרקע החקלאית, אם אין בזכויות אלה פוטנציאל כלכלי כלשהו. נוכח מגמות השינויים במדיניות לגבי חלקת המגורים קיים חשש כי בעקבות חיזוק הזכויות בחלקת המגורים שינויים עתידיים בנוגע למגזר החקלאי יאפשרו העברה של הזכויות בקרקע החקלאית בנפרד מהזכויות באזור המגורים. בין שחשש זה יתממש ובין אם לא, פעילות אינטנסיבית להמשך העיבוד החקלאי של הקרקע תהיה חיונית ביותר. אם תקום קרן לשמירת קרקע יהיה עליה לפעול על מנת שהחלטות עתידיות של מועצת מקרקעי ישראל יאפשרו לה רכישת זכויות למטרות שימור מידי חוכר חקלאי גם לגבי קרקע חקלאית שנמסרה בדרך של נחלה. הנני סבור כי מטרה זו היא בת השגה. זיקת הנאה לשימור בישראל.4.2 על פי דיני המקרקעין בישראל ניתן להקנות זיקת הנאה לשימור בדומה לפרקטיקה הנוהגת בארה"ב, שתיארנו בהרחבה בפרק השני. תחומה של זיקת ההנאה בדין הישראלי יכול שיכלול, ללא כל קושי, גם זיקת הנאה לשימור. עם זאת ניתן בזהירות לומר כי לאור הספרות המשפטית והפסיקה בישראל ספק רב אם הוקנתה עד היום זיקת הנאה בעלת אופי של זיקת הנאה לשימור או בעלת אופי דומה, ומכל מקום זיקה שכזו לא הגיעה לכלל דיון בפסיקה או בספרות. להלן נסקור את ההסדרים המשפטיים הרלוואנטיים לזיקת ההנאה לשימור בדין הישראלי ונעמוד על קשיים אפשריים הצפויים לגביה. נושא זיקת ההנאה מוסדר בחוק המקרקעין, התשכ"ט (להלן-חוק המקרקעין). סעיף 5 לחוק המקרקעין מגדיר את הזכות הקניינית של זיקת הנאה כך: "זיקת הנאה היא שעבוד מקרקעין להנאה שאין עמה זכות להחזיק בהם." ויסמן (2005, ע' ) מציין כי המונח "זיקת הנאה" בחוק המקרקעין הישראלי רחב יותר מן המושג easement במשפט המקובל והוא כולל בנוסף ל- easement גם הסכמים מגבילים המכונים.restrictive covenants הסכם מגביל אינו מעניק זכות שימוש במקרקעין הכפופים להסכם המגביל אלא תוכנו במגבלה המוטלת על המקרקעין הכפופים וכלולה בהסכם המגביל. מרכיב מרכזי בהסכם המכונן זיקת הנאה לשימור, היא נשוא עיסוקנו, הוא הגבלת הפיתוח של החלקה ועל כן אלמנט זה הוא בעל אופי מובהק של הסכם מגביל. ויסמן (2005, ע' ) סוקר בהרחבה את המחלוקת הקיימת בספרות בין הסוברים שזיקת ההנאה היא זכות שתועלתה מפוקפקת ונזקה עלול לעלות על תועלתה, לבין אלו הסוברים כי זיקת ההנאה מביאה תועלת לחברה. אלו הממעיטים בחשיבותה של זיקת ההנאה בימינו סבורים שזיקת ההנאה הינה כלי אנאכרוניסטי שהתאים להסדרת יחסי שכנים בעיקר באזורים חקלאיים, ולדידם במציאות 51

50 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח הפיסית של ימינו, דיני התכנון והבניה הם כלי מתאים יותר להסדרת יחסי שכנות. מנגד טוענים אחרים כי דווקא בימינו עולה חשיבותה של זיקת ההנאה נוכח החולשות הקיימות בתכנון ציבורי של מקרקעין, המוכרות לכולנו, ועל כן זיקת ההנאה היא כלי משלים לתכנון הציבורי. אין ספק כי אם היינו צריכים למקם את תנועת השימור בארה"ב הרי שהיא היתה נמנית עם הקבוצה השנייה, והכלי של זיקת הנאה לשימור הפך בארה"ב לכלי מרכזי בהשגת תועלות ציבוריות חשובות ביותר בתחום הגנת הסביבה. זיקת הנאה יכולה להיווצר במקרקעין על ידי הסכם, על פי צוואה, על יסוד התיישנות או מכח הדין. מעצם טבעה, זיקת הנאה לשימור תיווצר בדרך כלל על ידי הסכם. במקרים מסוימים היא עשויה להיווצר על ידי צוואה ובמקרים נדירים אף מכח הדין. לדעתי, זיקת הנאה לשימור איננה יכולה להיווצר מכח התיישנות. סעיף 94 לחוק המקרקעין שעניינו זיקת הנאה מכח שנים קובע כי "מי שהשתמש בזכות הראויה להוות זיקת הנאה במשך תקופה של שלושים שנים רצופות רכש את הזיקה והוא רשאי לדרוש את רישומה." האם זיקת הנאה לשימור נראה כי אף אם בעליה של קרקע נמנע מלפתחה משך למעלה משלושים שנים, לא תועיל טענה כי נוצרה זיקת הנאה לציבור, שכן הזכות להימנעות מפיתוח איננה זכות בה יכול היה הציבור להשתמש ועל כן לא ניתן יהיה לדעתי לטעון כי נוצרה זיקת הנאה מכח התיישנות. עם זאת ייתכן כי זיקות הנאה אחרות, כמו זכות מעבר לציבור יווצרו מכח התיישנות אם אכן נעשה שימוש אקטיבי למשך הזמן הדרוש. ריכוז ההוראות לגבי זיקת הנאה מצוי בפרק ז' סימן ג' לחוק המקרקעין (סעיפים 98-92). סעיף 92 לחוק מגדיר מי יכולים להיות זכאים לזיקת הנאה: "זיקת הנאה יכולה להיות לטובת מקרקעין (להלן- מקרקעין זכאים) או לטובת אדם פלוני, לטובת סוג בני אדם או לטובת הציבור". ככל הנוגע לזיקת הנאה לשימור ברור כי ברובם המכריע של המקרים אין היא בבחינת זיקת הנאה לטובת מקרקעין. מקרה יוצא דופן בו עשויה זיקת הנאה לשימור להיות במהותה לטובת מקרקעין סמוכים הוא במקרה בה הקרקע הכפופה היא ברצועת חיץ לשטח סמוך בעל ערכיות גבוהה יותר והמגבלות הכלולות בזיקת ההנאה לשימור נועדות בעיקרן למנוע השפעה מזיקה על השטח הסמוך. נשאלת אם כן השאלה האם זיקת הנאה לשימור במתכונתה בארה"ב תחשב בישראל כזיקת הנאה לטובת תאגיד פלוני, הקרן לשמירת קרקע, שהינה צד להסכם היוצר אותו, או לטובת סוג של בני אדם, למשל חברי הקרן, או תושבי אזור מסוים, או לטובת הציבור בכללותו, שייהנה משמירת הקרקע כשטח פתוח. הנני סבור כי ענין זה יקבע בראש ובראשונה על פי תוכן ההסכם היוצר את זיקת ההנאה, שייערך על יד הקרן עם בעל הקרקע. על כן השאלה היא לטובת מי תוכל קרן לשמירת קרקע להקנות את זיקת ההנאה בהסכם עם בעל הקרקע. דויטש (1999, עמ' 434) מדגיש כי המונח "אדם פלוני" כולל גם אישיות משפטית מלאכותית כגון תאגיד, ועל כן קרן לשמירת קרקע, לכשתוקם בישראל כאישיות משפטית מלאכותית מסוג כלשהו, תוכל לקבל זיקת הנאה לטובתה. האם תוכל קרן לשמירת קרקע ליצור הסכם במסגרתו היא תקבל את זיקת ההנאה לא לטובתה היא אלא לטובת סוג בני אדם, או לטובת הציבור בכללותו? לשאלה זו עשויות להיות מספר השלכות. עריכת הסכם על ידי קרן לשמירת קרקע במסגרתו היא תקבל את זיקת ההנאה לטובת סוג מסוים של בני אדם או לטובת הציבור עשויה להדגיש את אופייה הציבורי של פעילות הקרן ולסייע בידה בגיוס המשאבים הדרושים לרכישת הזיקה, בין מגורמים פרטיים ובין מגורמים ציבוריים. בנוסף קבלת זיקת ההנאה לשימור לטובת סוג מסוים של בני אדם או לטובת הציבור עשוי להיות אמצעי הגנה חשוב ביותר למניעת שימוש לרעה בזכות מצד הקרן, 52

51 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל כמו למשל במקרה של מחדל מצדה בהגנה על זיקת ההנאה שניתנה לה, או במקרה של נסיון לעשות עסקה בזכות או להביא לביטולה. המלומדים בתחום דיני הקנין נחלקו בסוגיה זו. טדסקי (1977, 458) סבר כי אין אפשרות ליצור בהסכם זיקת הנאה לטובת סוג בני אדם או לטובת הציבור וכי זיקת הנאה לטובתם עשויה להיווצר רק בדרכים אחרות כמו צוואה, צו בית משפט, פעולה מנהלית או מכח הדין. לעומתו סבורים דויטש (1999, ) וויסמן (2005, ) כי אין מניעה ליצור זיקת הנאה מכח הסכם לטובת סוג של בני אדם או לטובת הציבור. כך למשל לדידם ניתן ליצור זיקת הנאה לטובת מסגרת מוגדרת של בני אדם, אשר יחידיו מתחלפים מעת לעת כגון דיירי בית משותף. לענין זיקת הנאה לטובת הציבור מציע ויסמן להשתמש בנאמן ציבורי, בנאמן אחר שיתמנה על ידי בית המשפט, או אף באפוטרופוס הכללי כמייצג הציבור. לעומתו סבור איזנשטיין (1996, ע' 195) כי כאשר זיקת ההנאה משמשת, או עשויה לשמש, את כל הציבור, תהיה המדינה, באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, זכאית לזכות הזיקה. ניתן לומר בזהירות כי נוכח מדיניותו של מינהל מקרקעי ישראל עד היום, אין זה סביר כי קרן לשמירת קרקע תרצה ליצור זיקת הנאה לזכותו של מינהל מקרקעי ישראל. עולה מכך כי נוכח העמימות בסוגיה זו עשוי להיות סיכון מסוים מצד קרן לשמירת קרקע ביצירת הסכם של זיקת הנאה לטובת הציבור בכללותו וייתכן כי ראוי תחילה ליצור הסדר מפורט יותר בענין זה בחקיקה, ועד אז עדיף יהיה לקרן כאמור ליצור את זיקת ההנאה לטובתה או לטובת סוג מסוים של בני אדם. דויטש (1999, ע' ) מעלה את השאלה המעניינת לגבי זיקה לטובת סוג של בני אדם, מהם היחסים בתוך הקבוצה לצורך הפעלת הזכות. לגישתו אין מתקיימים ביניהם יחסי שיתוף ועל כן לא קיימת כפיפות של המיעוט להחלטת הרוב, כך שכל אחד מהקבוצה הוא בעל זכויות מלאות ועצמאיות בזיקה ויכול לפעול לאכיפתן. עם זאת הוא סבור כי ניתן להכפיף את הזכאים, לצורך אופן השימוש בזיקה, למסגרת ארגונית, אשר מכפיפה אותם להחלטת רוב. כך ניתן להדגים כי במקרה של קרן לשמירת קרקע אם הוקנתה זיקה לחבריה ניתן יהיה לקבוע בהסכם מהו המנגנון של החברים לגבי קבלת החלטות לגבי אופן השימוש בזיקה וניתן יהיה לקבוע כי הכח בענין יהיה בידי אורגן של הקרן. סעיף 96 לחוק המקרקעין קובע כי זיקת ההנאה תהיה לתקופה בלתי מוגבלת, אך הצדדים רשאים להגביל את תוקפה בזמן בהסכם שיוצר את הזיקה. כלומר קרן לשמירת קרקע תוכל על פי הדין הישראלי ליצור זיקת הנאה לשימור לצמיתות. האפשרות של שימור כתוכן לגיטימי לזיקת הנאה תידון בפרק הבא שימור כתוכן לגיטימי לזיקת ההנאה בפרק זה נבחן האם התוכן המקובל של זיקת הנאה לשימור במתכונתה בארה"ב הוא תוכן לגיטימי לזיקת הנאה על פי הדין בישראל. תוכנה של זיקת ההנאה נקבע בהסכם מרצון בין בעל הקרקע לקרן לשמירת קרקע. על פי דיני החוזים, חל עקרון חופש ההתקשרות המאפשר לצדדים לקבוע בחוזה כל תוכן שיעלה על דעתם ובלבד שהחוזה לא יהיה בלתי חוקי, בלתי מוסרי או סותר את תקנת הציבור. נראה כי לענין דיני החוזים הסכם לשימור קרקע הוא בעל תוכן לגיטימי למהדרין. אולם היות וזיקת הנאה היא זכות קניינית, סבור ויסמן (2005, ע' 550 ואילך) כי עקרון חופש ההתקשרות אינו יכול לחול עליה ויש מגבלות על תוכנה של זיקת ההנאה מעצם היותה זכות קניינית. גם דויטש (1999, ע' ) 53

52 ב( א"( ב( רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח סבור כי יש להכיר באפשרות לפסילתה של זיקת הנאה קניינית מחמת תקנת הציבור. גם לדידו לא כל מה שעובר את רף תקנת הציבור בתחום דיני החוזים יעבור את רף תקנת הציבור בתחום דיני הקנין. ויסמן מונה שתי מכשלות שיכולות לעמוד בבסיס מגבלות שיוטלו על תוכנה של זיקת ההנאה הנובעות מהיותה זכות קניינית ואשר עשויות להיות רלוואנטיות לזיקת הנאה לשימור. מכשלה אחת היא כי הכפפת המקרקעין לזכות קניינית של זיקת הנאה מגבילה את העבירות שלהם ומצמצמת את מעגל הרוכשים בכח. אכן, זיקת הנאה לשימור עשויה להגביל מאד את עבירות המקרקעין שכן היא מגבילה מאד את אפשרות השימוש בהם. מכשלה נוספת שרואה ויסמן הוא כי הכפפת מקרקעין לזיקת הנאה לתקופה ממושכת מצמצמת את ההיצע של מקרקעין בבעלות מלאה. הגבלה זו נתפסת כשלילית היות ומקרקעין הם מוצר ציבורי שכמותו מוגבלת. הנני סבור כי אין בכוחם של עמדות בסיסיות אלה שבבסיס דיני הקנין כדי להכשיל את אפשרות יצירתה של זיקת הנאה לשימור. התפיסה לגבי משאב הקרקע השתכללה החל מן המחצית השניה של המאה העשרים. במהלך תקופה זו ירד קרנה של התפיסה הרואה בקרקע משאב המיועד בלעדית לפיתוח, ועל כן יש להבטיח את עבירותו ואת אפשרות ניצולו. בד בבד התחדדה בדורנו ההכרה בחשיבות שמירת השטחים הפתוחים כמרכיב מרכזי בתפיסה של פיתוח בר קיימא. גישה זו גורסת, כי על הפיתוח להיות מבוקר, ועליו להביא בחשבון את צרכי הדורות הבאים. בכלל זה התפתחה ההכרה כי קרקע אינה מיועדת אך ורק לניצול בידי האדם, אלא היא גם מקום לשימור מגוון המינים של חי, צומח ואף יחידות נוף, לרווחתם של החיים בדורנו ובדורות הבאים. מטרה זו איננה נופלת במאומה ממטרות הפיתוח. זיקת הנאה לשימור היא כלי מרכזי במימוש התפיסה של פיתוח בר קיימא ועל כן דומה כי ניתן יהיה להגן על הלגיטימיות של תוכנה. המגבלות לגבי תוכנה של זיקת ההנאה עוגנו בסעיף 93 לחוק המקרקעין שעניינו "צורת הזיקה" הקובע: ( זיקת הנאה יכול שתקבע - כי בעל המקרקעין הזכאים או מי שהזיקה ניתנה לטובתו זכאי לשימוש מסוים במקרקעין הכפופים; כי בעל המקרקעין הכפופים חייב להימנע מביצוע פעולה מסוימת באותם מקרקעין. (1) (2) זיקת הנאה יכול שתקבע כי בעל המקרקעין הכפופים חייב לבצע פעולה מסוימת או שלא יהיה זכאי למנוע ביצוע פעולה מסוימת במקרקעין הזכאים." ( התכנים המקובלים של זיקת הנאה לשימור בארה"ב עומדים במסגרת שקבע המחוקק הישראלי בסעיף 93 לחוק המקרקעין. תנאים הנוגעים להימנעות מפיתוחם המקרקעין כלולים באופן מובהק בגדרו של סעיף 93 א( )(2) והם בדיוק חיובו של בעל המקרקעין הכפופים להימנע מביצוע פעולה מסוימת באותם מקרקעין. גם חיובים מקובלים הכלולים בזיקת הנאה לשימור בארה"ב בכל הנוגע לחובתו של בעל המקרקעין הכפופים לתחזק את הקרקע באופן מסוים (למשל הוראות בנוגע לגיזום שנתי), נופלים בגדר חיובו של בעל מקרקעין כפופים לבצע פעולה מסוימת, כאמור ברישא של סעיף ). 93 גם מרכיב של הבטחת גישת הציבור הרחב למקרקעין הכפופים, הכלולה בחלק מזיקות ההנאה לשימור בארה"ב, 54

53 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל אפשרית בגדרו של סעיף 93 א( )(2), תוך חיובו של בעל המקרקעין הכפופים להימנע מלמנוע את כניסת הציבור הרחב. מנגנון פורמלי לבקרה על תוכנה של זיקת הנאה הוא בעת קבלת הסכם ליצירת זיקת הנאה לרישום במרשם המקרקעין, שייעשה רק אם רשם המקרקעין שוכנע כי תוכנו של ההסכם הולם את המסגרת החוקית של זיקת הנאה (ויסמן 2005, ע' 509). גם כאשר נרשמה זיקת ההנאה במרשם המקרקעין קיים מנגנון לביטול זיקת ההנאה או לשינוי תנאיה. סעיף 96 לחוק המקרקעין קובע ביחס לתקופת זיקת ההנאה ותנאיה כי: "זיקת ההנאה היא לתקופה בלתי מוגבלת, זולת אם נקבעה לה תקופה בתנאי הזיקה; אולם בית המשפט רשאי על פי בקשת צד מעוניין או היועץ המשפטי לממשלה, לבטל את הזיקה או לשנות את תנאיה, אם ראה לעשות כן בגלל אי הפעלת הזיקה או בגלל שינוי בנסיבות השימוש בה או במצב המקרקעין הזכאים או הכפופים; ורשאי בית המשפט לפסוק פיצוי למי שנגרם לו נזק על ידי ביטול השינוי". בכל הנוגע לזיקת הנאה לשימור יועלה נגדה הטיעון, שכבר הובא לעיל, כי הגבלה לצמיתות של אפשרות פיתוח מקרקעין נוגדת את תקנת הציבור ואין לאפשרה. הגבלה כזו, כך ייטען, אף אם מתאימה בנסיבות הנוכחיות עלולה ליצור מכשלה חמורה, אם וכאשר הקרקע האמורה תהיה נחוצה לפיתוח בדורות הבאים. דומה כי הסמכות הנתונה לבית המשפט לבטל את זיקת ההנאה או לשנות את תנאיה בגלל שינוי בנסיבות במצב המקרקעין, נותנת מענה הולם לאפשרות כזו ועל כן יש בכך כדי לתמוך באפשרות השימוש בכלי של זיקת הנאה לצורך יצירת זיקת הנאה לשימור. לגישתי, בעת בחינת הלגיטימיות של זיקת הנאה לשימור בקרקע פלונית, בין במועד הבקשה לרישומה ובין במועד בקשה לביטולה או לשינוי תנאיה, ראוי יהיה לקבוע את האינטרס הציבורי לגבי אותה קרקע באופן קונקרטי. בעת בחינה זו יהיו יעוד הקרקע ומגמות התכנון הציבורי מרכיב מרכזי בקביעת האינטרס הציבורי. כל עוד שמירת קרקע פלונית איננה עומדת בניגוד גמור למגמות התכנון דומה כי לא יהיה כל פסול ביצירת של זיקת הנאה לשימור או בהגנה על המשך קיומה על ידי בית המשפט. כלי נוסף המאפשר לציבור להביא לסיומה של זיקת הנאה, בהיותה זכות קניינית, הוא בדרך של הפקעה על פי הדינים הקיימים בענין זה. הן לאור המגמות הנוכחיות בתחום דיני ההפקעה והן נוכח סמכות בית המשפט שבסעיף 96 לחוק המקרקעין ניתן להניח כי השימוש בכלי זה יצטמצם למקרים חריגים ויוצאי דופן. זיקת הנאה לשימור עשויה, מבחינת תוכנה המקובל בארה"ב, לכלול לא רק התחייבות של בעל המקרקעין להימנע מפיתוח מקרקעיו, אלא גם התחייבות להמנע מלנקוט פעולות משפטיות, להבדיל מפעולות פיסיות, לייזום פיתוח במקרקעיו. כך למשל ניתן להניח כי קרן לשמירת קרקע תבקש לקבוע בהסכם היוצר את זיקת ההנאה לשימור, כי בעל המקרקעין יימנע מלהגיש למוסד תכנון כל תכנית או בקשה להיתר לבצע פעולות פיתוח, שהוא מנוע מלבצען על פי ההסכם. מלומדים נחלקו בשאלה האם ניתן לקבוע בזיקת ההנאה תנאי קנייני המונע מבעל המקרקעין לבצע פעולה משפטית להבדיל מפעולה פיסית במקרקעין. טדסקי (1977, ע' 469) סבר כי בגדר זיקת ההנאה ניתן להגביל רק מעשים חומריים. לעומתו, דעות מאוחרות יותר של דויטש (1999, ע' ) וויסמן (2005, ע' ) תמכו באפשרות 55

54 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח יצירתה של זיקה גם ביחס לפעולות משפטיות. לדידם על זיקה זו לעמוד באותם תנאים הנהוגים לגבי כל זיקות ההנאה, וראוי לנקוט עמדה המתירה גיוון תוכני רב ככל האפשר בתכנים האפשריים של זיקת הנאה, כדי לספק את צרכי המציאות של ימינו אכיפת הזיקה קושי אחר שעשוי להתעורר בקשר לזיקת הנאה לשימור נוגע לאכיפת זיקת ההנאה במקרה של הפרתה. למשל, מה תוכל לעשות קרן לשמירת קרקע כאשר בעל מקרקעין אשר העניק לה זיקת הנאה להימנע מפיתוח מקרקעיו מפר את הזיקה ומתחיל בפעולות בניה. בחוק המקרקעין אין הוראה מיוחדת לענין האכיפה של זיקת הנאה. ויסמן (2005, ע' ) מציין כי מקובל לאכוף את זיקת ההנאה באמצעות עוולות נזיקיות של מטרד והשגת גבול, אולם כלי זה איננו מתאים לאכיפת זיקת הנאה לשימור. גישה אחרת גורסת כי די בכך שחוק המקרקעין מכיר בזיקת הנאה כדי שניתן יהיה לבסס על כך עילת תביעה. כאמור, נוכח מיעוט השימוש בכלי של זיקת ההנאה טרם ניתן מענה שלם לשאלות הנוגעות אליה זיקת הנאה לשימור במקרקעי ישראל היות ומרבית הקרקעות בישראל הינן מקרקעי ישראל נבחן האם וכיצד ניתן לרכוש או לקבל כתרומה זיקת הנאה לשימור במקרקעי ישראל. באופן תיאורטי עלינו להתייחס למספר אפשרויות: א. האם ניתן יהיה לקבל זיקה כזו מאת הבעלים (מדינת ישראל או קק"ל), באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, ללא הסכמת שוכר או בעל זכות אחרת במקרקעין; ב. האם ניתן יהיה לקבל זיקת הנאה מאת שוכר או בעל זכות אחרת, ללא הסכמת הבעלים (מדינת ישראל או קק"ל); לגבי האפשרות הראשונה, ברור כי מדינת ישראל או קק"ל לא יעניקו או ימכרו זיקת הנאה לשימור במקרקעי ישראל. התפיסה המקובלת של מינהל מקרקעי ישראל, המנהל עבורן את מקרקעי ישראל, הוא כי הוא השומר הטוב ביותר של מקרקעי ישראל וכי האינטרס שלו הוא לשמור לעצמו על גמישות מירבית. עלינו לבחון על כן את האפשרות השניה, ישראל או בעל זכות אחרת בהן. האם ניתן יהיה לקבל זיקת הנאה מאת שוכר של מקרקעי קבלת זיקת הנאה במקרקעי ישראל משוכר חקלאי סעיף 81 (ב) לחוק המקרקעין קובע כי "שכירות שנרשמה, רשאי השוכר, בכפוף למוסכם בתנאי השכירות, לשעבדה בזיקת הנאה בלי הסכמת המשכיר והוראות סימן ג' יחולו, בשינויים המחויבים." תקופת זיקת ההנאה שהעניק שוכר מוגבלת לתקופת השכירות. כלומר, עקרונית החוק מתיר לשוכר בשכירות רשומה לשעבדה בזיקת הנאה בלי הסכמת המשכיר אולם הוא מתיר לבעלים לשלול את יכולתו של השוכר בהסכם השכירות עצמו.

55 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל לכאורה, ניתן לטעון כי הדיון באפשרות לקבל זיקת הנאה לשימור מחוכר או שוכר של קרקע חקלאית במקרקעי ישראל מיותר. זאת נוכח העיקרון הקבוע במרבית החוזים מסוג זה הקובע כי עם שינוי יעודה של קרקע חקלאית ליעוד אחר, יסתיים הסכם החכירה והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל (ויתקון ). 1996, נראה כי אין אפשרות לקבל משוכר זיקת הנאה לשימור בעלת משמעות אמיתית, אם חוזה השכירות שלו, על פי תנאיו, יפוג במקרה של שינוי יעוד הקרקע מחקלאות לפיתוח. נראה כי טענה זו היתה מוצדקת אילו הפיתוח בקרקע חקלאית היה יזום ע"י המדינה או ע"י מינהל מקרקעי ישראל. או אז, נוכח ההסדר החוזי בדבר השבת קרקע חקלאית שיעודה שונה לידי ממ"י, לא היתה משמעות כלשהי לרכישת זיקת הנאה לשימור מן השוכר של קרקע חקלאית. אולם המצב בענין זה מורכב יותר. החל מראשית שנות ה- 90 של המאה הקודמת קיבלה מועצת מקרקעי ישראל שורה של החלטות שהעניקו תמריץ כלכלי למעבד של קרקע חקלאית להסכים לשינוי יעודה מחקלאות למטרות של פיתוח. החלטות אלה הפכו במקרים רבים את החקלאים ליוזמי פיתוח, בשיתוף עם קבלנים וגורמי פיתוח אחרים, לעתים ללא כל רצון או תמיכה של המדינה. אמנם תמריצים אלה צומצמו מאד בעקבות החלטות שיפוטיות בבית המשפט העליון וההסדרים החדשים שאושרו בעקבותיהם, אולם קיים סיכוי שגם בעתיד יחולו הסדרים שיגרמו לבעלי זכויות בקרקע חקלאית ליזום פיתוח של הקרקע החקלאית, ללא מעורבות המדינה. קבלת זיקת הנאה לשימור מן השוכר של קרקע חקלאית, עשויה להבטיח כי הוא יימנע מיזום פיתוח כאמור ואף יתנגד לו. דומני כי בנסיבות הקיימות בישראל זיקת הנאה לשימור בעלת תוכן כאמור עשויה להיות יעילה ומועילה. ויתקון (1996, ע' ) מציין כי בחוזי החכירה והשכירות של מינהל מקרקעי ישראל נקבע שאין להעביר את זכויות החכירה ללא קבלת הסכמת המינהל. מנוסח חוזה משבצת דו-צדדי המובא על ידו שם עולה, כי האיסור איננו משתרע רק על העברת הזכויות אלא גם על שעבודן, ומכאן גם על שעבודן לזיקת הנאה. כלומר, אף אם לחוכר או שוכר של קרקע חקלאית במקרקעי ישראל יש חכירה או שכירות רשומות במרשם המקרקעין, הרי שהוא לא יוכל לשעבד את זכותו לזיקת הנאה לשימור ללא הסכמת מינהל מקרקעי ישראל. ויסמן (2005, ע' 511) סבור כי כאשר הסכם השכירות מתנה את יכולתו של השוכר לשעבד את זכותו בזיקת הנאה בצורך לקבל הסכמה של המשכיר, יוכל המשכיר לסרב לתת את הסכמתו רק מטעמים סבירים, וזאת מכח עקרונות דיני החוזים של תום הלב ושימוש לרעה בזכות. אציין כי ממדיניות מינהל מקרקעי ישראל עד היום קשה לי לראות את מינהל מקרקעי ישראל נותן הסכמתו מרצון לשעבוד זכות של חוכר חקלאי לזיקת הנאה לשימור, ללא מאבק ממושך שעשוי להגיע לבירור בערכאות שיפוטיות. אף על פי כן נדמה לי כי קיים סיכוי טוב שהמצב המשפטי בישראל יאפשר לקרן חוץ-ממשלתית לשמירת קרקע לקבל מחוכר של קרקע חקלאית שהינה מקרקעי ישראל זיקת הנאה לשימור וסרוב שרירותי של ממ"י, אם יהיה, ספק אם יעמוד בביקורת שיפוטית. האיסור על שעבוד זכותו של חוכר חקלאי במקרקעי ישראל איננה מעוגנת רק בחוזה החכירה של מינהל מקרקעי ישראל אלא גם בדבר חקיקה ספציפי שנועד להגן על הקרקע החקלאית מפני שימוש בה למטרות אחרות - חוק ההתיישבות החקלאית (סייגם לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז (להלן-חוק ההתיישבות החקלאית). חוק זה אוסר על המחזיק קרקע חקלאית ממקרקעי ישראל לעשות בה שימוש חורג, הכולל לפי הגדרתו הייחודית של חוק זה גם העברה או הקנייה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע או בחלק ממנה, או שעבוד הזכות. יחד עם זאת חוק ההתיישבות החקלאית קובע כי ניתן להעביר או לשעבד את הזכות בקרקע חקלאית באישור מי ששר החקלאות הסמיכו לכך. היות 57

56 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח ושעבוד קרקע חקלאית לזיקת הנאה לשימור נועדה לשמר קרקע חקלאית ולהבטיח את המשך עיבודה (אם כי לעתים תוך מגבלות על הקמת מבנים חקלאיים, הפוגעים בנוף הכפרי הפתוח) תוך מניעת כל פיתוח, לא נראה כי תהיה כל מניעה לקבל את אישור הגורם שהוסמך על ידי שר החקלאות שכן מטרת השעבוד לזיקת הנאה לשימור זהה למטרה שבבסיס חוק ההתיישבות החקלאית. ציבורי נאמנות והקדש.4.3 חלק גדול מהזכויות בקרקע, בין שמדובר בבעלות ובין שמדובר בזיקת הנאה לשימור, שמקבלות לידיהן קרנות לשמירת קרקע בארה"ב, מתקבל כתרומה או כתרומה מעורבת ברכישה. התורם מבקש בתרומתו להגשים מטרה של שימור הקרקע, שהיא חלק ממטרה ציבורית רחבה של שמירת השטחים הפתוחים, כחלק מפיתוח בר קיימא. אם מדובר במתנה גרידא הרי משהוקנו הזכויות ניתק הקשר בין המקנה לזכויות במקרקעין ועל כן עליו להבטיח בהסכם ההקניה כי הזכויות הנתרמות ישמשו להשגת המטרה לשמה תרם. אולם בנוסף עצם שמן של הקרנות באנגלית,,Land Trust היינו בתרגום חופשי "נאמנות קרקע", מבטא את היות הקרן מחזיקה את הקרקע כנאמן עבור הציבור הרחב. חובת הנאמנות נועדה למנוע שימוש לרעה בקרקע שלא למטרת השימור, שלשמה היא ניתנה. נציג להלן היבטים של מוסד הנאמנות בישראל ככל שהם עשויים להיות רלוואנטיים לפעולתה בישראל של קרן לשמירת קרקע על מסגרת הנאמנות באופן רגיל רכישת נכסים על ידי בני אדם נעשית על מנת להפיק מהם הנאה ותועלת. כאשר מקנים שליטה בנכס לאדם לא כדי שהוא עצמו ייהנה ממנו, אלא כדי שיפעיל את השליטה בנכס לטובת אדם אחר (נהנה) או על מנת להשיג מטרה מסוימת, החובה המוטלת עליו היא נאמנות (כרם 2004, ע' 90-5). סעיף 1 לחוק הנאמנות מגדיר נאמנות כמכלול של יחסים משפטיים, שבמסגרתו מעניקים לנאמן זכויות או סמכויות לגבי הנכס, וגם מטילים עליו חובות. במסגרת של נאמנות מקנים לנאמן שליטה בנכסים לשם מילוי משימותיו. מוסד הנאמנות מוסדר כיום בישראל בחוק הנאמנות, התשל"ט (להלן: חוק הנאמנות), אך יסודותיו, הן בארץ והן בעולם, קדומים ביותר והוא נפוץ בשיטות משפט רבות. המסגרת הבסיסית ליצירת נאמנות היא חוזית, במסגרת חוזה בין מקנה השליטה בנכס לבין הנאמן. הגדרת נאמנות בחוק הנאמנות כוללת מספר מרכיבים: א. ב. קיומו של נכס, אליו מתייחסת הזיקה הזיקה המשפטית של הנאמנות איננה חובה ערטילאית, אלא מתייחסת לנכס ספציפי כגון כספים, מקרקעין, זכויות וכיוב', בו יכול הנאמן להחזיק ולפעול. ייעוד הנכס לטובת נהנה או מטרה, ע"י בעליו על הבעלים המקוריים של הנכס ("המקדיש") לייעדו לטובת נהנה או לטובת מטרה ציבורית. הבעלים המקוריים הוא הקובע את הנהנה או המטרה הציבורית. ייעוד זה הינו מטרת ההחזקה על ידי הנאמן. 58

57 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל ג. חובת הנאמן לפעול למימוש מטרת הנאמנות השאלה האם מתקיימת נאמנות נקבעת על פי תוכן החיוב ומטרתו. יש צורך בעיגון חובת הנאמן למלא את תפקידו באמצעות הטלת חובה הניתנת לאכיפה. ד. כשרות לשמש כנאמן לא רק אדם פרטי אלא גם שיתופית ועמותה, כשר לשמש כנאמן. תאגיד המוכר בחוק, כגון חברה, אגודה ה. העברת השליטה בנכס לנאמן והענקת כח לפעול בו - ישנן שתי דרכים עיקריות להקניית שליטה בנכס לצורך פעולת הנאמן: האחת, הקניית בעלות בנכס לנאמן, והשנייה, מתן הרשאה לנאמן לפעול בנכס. הגדרת נאמנות כוללת את הרכיבים המינימאליים, שהם תנאי הכרחי ומספיק לזיהוי תבנית משפטית של נאמנות. כל תבנית משפטית העומדת בתנאי ההגדרה של חוק הנאמנות חלים עליה הוראותיו של חוק הנאמנות. יצוין כי אין צורך אפילו בשימוש במונח "נאמנות" במסמכים היוצרים יחסים משפטיים על מנת שאלו יוכרו כנאמנות (כרם 2004, ע' 134). השאלה האם עסקה מסוימת יוצרת יחסי נאמנות נקבעת על פי תוכנה. כאמור קרן לשמירת קרקע פועלת בארה"ב ואמורה לפעול גם בישראל מכספי תרומות, בין תרומת כספים ובין תרומת מקרקעין המיועדים הם עצמם לשימור. הענקת נכס (כספים או מקרקעין) לקרן כזו לשם קידום המטרה של שמירת השטחים הפתוחים עשויה להיות מזוהה כתבנית משפטית של נאמנות. כאמור חוק הנאמנות מכיר באפשרות ליצור נאמנות לא רק לטובת נהנים אלא גם "למטרה אחרת". הפקדת קרקע המיועדת לשימור בידי נאמן על מנת שיחזיק בה לשם שימורה במצבה הטבעי היא במהותה נאמנות לא לטובת נהנה או נהנים ספציפיים, אלא נאמנות למטרה ציבורית. הענקת השליטה בנכס לנאמן כרוכה כמובן בסיכונים. הנאמן עלול לנצל את השליטה שהוענקה לו בנכס לטובתו הוא, במקום למטרה שלשמה הוענקה לו השליטה. כמו כן, העובדה שהנאמן איננו מנצל את הנכס לצרכיו והוא לכל היותר מקבל שכר עבור פעולתו, עלולה להביאו לכדי אדישות כלפי הנכס ולהזנחתו. קיימות מספר דרכים מקובלות לנטרול הסיכונים, כולם או חלקם. כאשר יוצרים נאמנות למטרה ציבורית מקובל לפרט את דרכי המימוש של המטרה על ידי הנאמן וזאת על מנת שלא להשאיר בידיו שיקול דעת בלתי מוגבל. דרך אחרת, הרלוואנטית לתחום עיסוקנו, היא להקנות את השליטה בנכסים לתאגיד, שיוקם לצורך מילוי המשימה. ישות ניטראלית כתאגיד אינה של הנהנים ואינה של הנאמן. דוגמא לישות מסוג זה, הפועלת בישראל הוא ההקדש המוסלמי (הוקף), המשמש מכשיר ליצירת נאמנויות משך מאות שנים. עם אישור ההקדש על ידי בית דין שרעי מופקעת הבעלות בנכס מידי יוצר ההקדש והוא מתנהל בידי נאמנים שממנה בית הדין. סמכותם נובעת מהמינוי שניתן להם ואין להם זכות עצמית, קניינית או אחרת, בנכסי ההקדש. בשיטה זו יש מספר יתרונות כגון הגבלת אחריות הנאמן והתחייבויותיו, בתוקף תפקידו, לנכסי הנאמנות. במסגרת חובות הנאמנות החלות על נאמן ישנן גם חובות שנועדו להבטיח אמצעי פיקוח על הנאמן. לצורך זה מוטלת עליו חובה לנהל חשבונות בכל ענייני הנאמנות וכן מוטל עליו להחזיק את נכסי הנאמנות בנפרד מנכסים אחרים שבשליטתו. כמו כן, הנורמה המקובלת היא שהנאמן רושם הערה על הנאמנות בפנקסים המתנהלים על פי חוק, כמו פנקס רישום המקרקעין, אף שאין מוטלת עליו חובה 59

58 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח פורמאלית לעשות כן. על הנאמן למסור דין וחשבון תקופתי לנהנים. בנאמנות למטרה ציבורית, שבה אין נהנים, על הנאמן למסור דין וחשבון על פעולותיו לרשם ההקדשות במשרד המשפטים. ישנה קבוצה של גורמים שרשאים לדרוש את אכיפת הנאמנות. בנאמנות לטובת נהנה רשאי הנהנה לדרוש את אכיפת הנאמנות. כאשר אל מול חובת הנאמן אין נהנה הזכאי לתבוע אישית מהנאמן למלא את חובתו, כמו למשל בנאמנות למטרה ציבורית, מסמיך חוק הנאמנות את בית המשפט לאכוף על הנאמן למלא את חובתו, ומקנה מעמד לתבוע את מילוי חובות הנאמן גם למי שיכול להראות לו שיש לו ענין בדבר. כך למשל במקרה של נאמנות למטרות סביבתיות של שימור קרקע יוכל כל פרט מהציבור לתבוע את מילוי חובות הנאמן כמי שיש לו ענין במימוש מטרות השימור. נאמנויות לצורכי ציבור הן בעלות ענין לכלל הציבור. כיוון שבנאמנויות שכאלו אין נהנים אין פיקוח כלשהו על הנאמן מצד גורם מעוניין. לכן הוטלה בדין הישראלי חובה על כל נאמן בנאמנות לעניין ציבורי להודיע לרשם ההקדשות על הנאמנות ופרטיה. כמו כן הוטלה חובת דיווח תקופתית על כל נאמן לצרכי ציבור הקדש סעיף 17 לחוק הנאמנות עוסק ביצירה ותחילה של הקדש. הקדשים היא קבוצה נבדלת של נאמנויות, המתנהלות על פי כתב הקדש. כתב הקדש הוא דרך ליצירת נאמנות בנוסף ליצירה על פי חוק ועל פי חוזה. אף על פי שנוטים להשתמש במונח הקדש עבור נאמנות שלפחות אחת ממטרותיה היא קידומו של ענין ציבורי הרי שהקדש, להבדיל מהקדש ציבורי אותו נציג בהמשך, יכול להיות לא רק למטרה ציבורית אלא גם לטובת נהנה, כמו נאמנות רגילה. נאמנויות על פי כתב הקדש הן נאמנויות רצוניות, הנוצרות בדרכים פורמאליות מוגדרות מסוימות (כרם 2004, ע' 633 ואילך). הקדשת נכסים משמעותה הועדת נכסים או ייחוד נכסים. הביטוי הקדש מדגיש את יסוד העדר התמורה ליוצר ההקדש עבור פעולתו. הקדש יכול שיהיה בעל אופי חילוני או בעל אופי דתי. על מנת שיווצר הקדש צריכים להתקיים מספר יסודות: הועדת הנכסים תבוא לידי ביטוי בכתב הקדש שבו יפורטו מטרותיו ותנאיו של ההקדש; העברת השליטה בנכסים המיועדים, אל נאמן. על פי סעיף 19 לחוק הנאמנות לאחר יצירת ההקדש ומינוי הנאמן נעשה הנאמן כפוף להוראות בית המשפט בכל הנוגע למילוי תפקידיו. (1 (2 קיימים מספר הבדלים בין הקדש לבין נאמנות רגילה. נעמוד להלן על ההבדלים, אשר עשויים להיות בעלי חשיבות לעניינה של קרן לשמירת קרקע: 60

59 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל לגבי הקדש שאין נהנים ממנו, כמו הקדש למטרה ציבורית, היוצר אינו רשאי לשנות תנאים, אלא באישור בית המשפט, אם לא שמר לעצמו זכות זו, בעוד שבנאמנות רגילה רשאי היוצר לשנות את התנאים בכל עת. בהקדש, זכות היוצר לשינוי תנאים, אם שמר כזאת לעצמו, אינה עוברת ליורשיו או לאפוטרופסו בעוד שבנאמנות רגילה הזכות לשינוי עוברת ליורשיו או לאפוטרופסו של יוצר הנאמנות. לגבי הקדש קיימת לבית המשפט סמכות לאכוף על הנאמן ניהול יעיל של הנכס בעוד שלגבי נאמנות רגילה מוגבלת סמכותו של בית המשפט לאכוף על הנאמן לפעול כחוק בלבד. לגבי הקדש רשאי בית המשפט למנות נאמן ולפטרו בעוד שאין לו סמכות כזו לגבי נאמנות רגילה. לגבי הקדש רשאי, במקרים מסוימים, הנאמן הציבורי לפעול במקום הנאמן בעוד שאין לו סמכות לעשות כן בנאמנות רגילה (כרם 2004 ע, ' ). אחד השימושים הנפוצים בהקדש הוא להבטיח שימוש בנכס למטרה מסוימת. אדם החפץ לתרום סכום כסף למטרה מסוימת רוצה להבטיח כי מקבל הכסף או הנכס יהיה כפוף לביקורת. כמו כן רוצה המקדיש להבטיח כי הסכום יעמוד לרשות המטרה תוך שלילת הכוח מיורשיו, והגבלת יכולת נושיו בעתיד, למנוע מן הנאמן למלא את תפקידיו להשגת המטרה. ראוי לציין עוד כי בניגוד לתאגידים רצוניים המוקמים על פי הדין בישראל, כגון חברה, אגודה שיתופית ועמותה, לישות נאמנותית כגון הקדש אין חברים, השולטים בהם הקדש ציבורי סעיף 26 לחוק הנאמנות מגדיר נאמנות שאחת ממטרותיה היא קידומו של ענין ציבורי כהקדש ציבורי. כלומר הקדשת נכסים על מנת שהם או פירותיהם יוקדשו לקידום ענין ציבורי היא הקדש ציבורי. לכן הקדשת נכסים, בין מקרקעין המיועדים לשימור כשטח פתוח ובין כספי תרומות המיועדים לרכישת קרקע לשימור, בידי קרן לשמירת קרקע כנאמן, עשויה בהחלט להחשב כהקדש ציבורי. מוסד ההקדש הציבורי קיים בארץ ישראל עוד מהתקופה העותומאנית. ההקדשים הציבוריים מתחלקים להקדשים ציבוריים דתיים, לגביהם הוקנו סמכויות לבתי הדין הדתיים ולהקדשים ציבוריים שאינם דתיים. לגבי האחרונים נחקקה ב ע"י הבריטים פקודת ההקדשות לצרכי צדקה. ב החליף חוק הנאמנות את פקודת ההקדשות לצרכי צדקה כחיקוק המרכזי המסדיר את נושא ההקדש הציבורי. 61

60 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח נאמן של נאמנות שהיא הקדש ציבורי חייב להודיע לרשם ההקדשות על קיום ההקדש הציבורי ועל פרטיו תוך שלושה חודשים מיום שהיה לנאמן. יובהר כי הן נאמנות על פי חוזה, שבין מטרותיה קידומו של ענין ציבורי, היא הקדש ציבורי, והן נאמנות על פי כתב הקדש, אם בין מטרותיה קידומו של ענין ציבורי, אף היא הקדש ציבורי. משמעו של המונח "ציבורי" הוא שאין איש או גוף מסוים אחר שהוא נהנה ממימוש אותה מטרה ולכן לנאמנות באשר היא הקדש ציבורי אין נהנה שנהנה מקיומו של ההקדש (כרם 2004, ע' 74). קרן לשמירת קרקע, או לפחות חלק מנכסיה, עשויים להחשב כהקדש ציבורי. ההודעה לרשם ההקדשות על קיומו של הקדש ציבורי נרשמת בפנקס ההקדשות, שהוא פתוח לעיון הציבור. ההודעה מיועדת להביא לידיעת המתעניינים את דבר קיומו של ההקדש הציבורי, מטרותיו ונכסיו. אולם אין לרישום השלכה על מהותה של הנאמנות, על פיה נוצר ההקדש הציבורי. על פי סעיף 29 לחוק הנאמנות חייב נאמן של הקדש ציבורי להגיש דין וחשבון תקופתי על עניני ההקדש. לרשם נתונות בחוק הנאמנות סמכויות חקירה, אם יש לו יסוד לחשוש שלא קוימו לגבי הקדש ציבורי הוראות החוק. סעיף 31 לחוק הנאמנות קובע כי הפרת חובת הנאמנות על ידי נאמן של הקדש ציבורי היא עבירה פלילית. עם זאת תחום ההקדש הציבורי בישראל מעורר גם קשיים לא מעטים. טננבוים וקפלן (1997) מצביעים על כך ששאלות משפטיות בסיסיות הקשורות להקדש הציבורי אינן נפתרות בחוק ומביעים את דעתם כי יש צורך ברפורמה בדיני ההקדשות בישראל. כך למשל פסק בית המשפט העליון ברע"א 46/94 זקס 13 אברמוב ואח' נ' הממונה על מרשם המקרקעין, כי הקדש ציבורי איננו אישיות משפטית נפרדת, הכשרה לזכויות וחובות, אף כי ייתכן שזהו המצב הרצוי. על כן למעשה הקדש ציבורי המעוניין לפעול כתאגיד צריך להתאגד כעמותה או כחברה לתועלת הציבור וכל נכס שיוקדש לו יהיה הקדש ציבורי. נכון לסוף שנת 2003 היו רשומים בישראל 215 הקדשות וחברות לתועלת הציבור שערך נכסיהם עולה על 4.3 מליארד ועוד 1266 נכסי נדל"ן. ההקדשות התפלגו לפי מטרותיהם לכ- 45% למטרות חינוך, 16% למטרות צדקה וחסד, 9% למטרות דת, 8% למטרות תרבות ואמנות ו- 5% למטרות בטחון, 5% 14 למטרות בריאות והשאר למטרות אחרות. לא מן הנמנע כי הגיעה העת לצרף אליהם גם הקדשות ציבוריים להגנת הסביבה. תמריצי המס בגין תרומות לקרן היבטי המס בישראל.4.4 לשימור קרקע כפי שסקרנו בהרחבה בפרק השני, קרנות לשמירת קרקע בארה"ב עושות שימוש נרחב בתרומות. הפופולאריות של דפוס זה בארה"ב נובעת מתמריצי המס המשמעותיים, המוענקים שם לתורם. להלן נציג את הדין הישראלי בכל הנוגע לתרומות אפשריות לקרן לשמירת קרקע ונבחן האם קיים כלי מקביל לכלי בו משתמשות הקרנות לשמירת קרקע בארה"ב. כאשר אנו עוסקים בתרומה לקרן לשימור קרקע בישראל יש מספר אפשרויות בקשר לתוכן התרומה, ולזהות התורם. מבחינת תוכן התרומה 62

61 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל יכולים להיות שלושה נושאים לתרומה: תרומת הבעלות במקרקעין המיועדים לשימור על ידי בעליהם, תרומת זיקת הנאה לשימור במקרקעין ע"י בעליהם ותרומה כספית באמצעותה תרכוש הקרן זכויות בקרקע למטרות שימור. כמו כן, בארה"ב קיים דפוס, שהוצג לעיל, בו תרומת הזכות הקניינית של בעלות או זיקת הנאה נעשית בתמורה הנמוכה משמעותית ממחיר השוק ואז עסקינן בתרומה מעורבת ברכישה. מבחינת זהותו, יכול התורם להיות אזרח או תאגיד ישראלי או אזרח או תאגיד זר. נראה כי לגבינו רלוואנטיים בעיקר תורמים מארה"ב. לגבי תורם זר יש חשיבות לשאלה אם ניתן יהיה לאפשר לו לקבל תמריץ מס במדינתו. במסגרת עבודה זו אתייחס אך ורק לתמריצי המס הניתנים לנישום בישראל. עם זאת ראוי לציין כי ישנם גם מנגנונים המאפשרים לתורם מארה"ב לתרום למטרה ציבורית בישראל תוך קבלת הטבת מס בארה"ב, אך נושא זה חורג מתחומה של עבודה זו. סעיף 46 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן: פקודת מס הכנסה) מעניק הטבת מס למי שתורם למוסד ציבורי. הסעיף קובע כי יחיד שתרם למוסד ציבורי מעל 370 יזוכה מהמס שבו הוא חייב באותה שנה עד לגובה של 35% מסכום התרומה אם הוא יחיד, ועד שיעור מס חברות (כיום 31%) אם הוא חברה, ובלבד שלא יינתן זיכוי בשנת מס פלונית בשל סכום של תרומות העולה על 30% מהכנסתו החייבת של הנישום באותה שנה, או עד סכום של 2,165,000 לפי הנמוך שביניהם. סכום העולה על 15 התקרה לזיכוי שנתרם באותה שנת מס, יזוכה בשלוש שנות המס הבאות בזו אחר זו. כלומר ע"י תכנון מס נכון ניתן לקבל בישראל זיכוי מס עד לתקרה של 35% מהתרומה. להלן נביא דוגמא מספרית: התורם הוא בעל הכנסה חייבת של 100,000. תשלום המס בו הוא היה חייב אלמלא התרומה היה 30,000. הוא תרם למוסד ציבורי מוכר סך של 10,000. הוא יקבל זיכוי של 3,500 והמס שיהיה עליו לשלם הוא (30,000-3,500). 26,500 כלומר עבור התרומה הוא הוציא מכיסו 10,000 וחסך 3,500 מתשלום המס בו היה חייב. הטבת המס בגין תרומה בישראל נופלת אך במעט מהטבת המס בארה"ב, אולם אף על פי כן אין ספק כי היא משמעותית. בארה"ב לא ניתן זיכוי אלא ניתן ניכוי מההכנסה החייבת. ניתן לנכות את מלוא התרומה עד לסך של 50%, 30% או 20% מגובה ההכנסה וזאת בהתאם לסוג ההכרה שיש לקרן, המקבלת את התרומה. את יתרת התרומה יכול התורם לנכות בחמש או שש שנות המס הבאות. כלומר חסכון המס של התורם הוא בשיעור מכפלת התרומה באחוז המס השולי שלו. להלן נביא דוגמא מספרית: התורם הוא בעל הכנסה חייבת של 100,000. שיעור המס השולי שלו הוא 27%. הוא תרם למוסד ציבורי מוכר סך של 10,000. הכנסתו החייבת תפחת ב- 10,000 ל- 90,000 וחסכון המס שלו יהיה 16 בסך גובה התרומה כפול שיעור המס השולי היינו. 2,700 להלן נצביע על הבדלים בין ארה"ב לישראל מבחינת היבטי המס. כאשר ניתן ניכוי מההכנסה החייבת, כמו בארה"ב, מופחתת הכנסת הנישום גם לצרכים אחרים ובישראל לענין ביטוח לאומי ומס בריאות. בשיטה הישראלית של מתן זיכוי, לא ניתנת כל הטבה לענין ביטוח לאומי ומס בריאות. כמו כן לגבי יחיד בישראל זיכוי של 35% עשוי להיות בשיעור נמוך מאחוז המס השולי שלו, אך נוכח העובדה ששיעורי המס בארה"ב נמוכים יותר, השוואה זו היא בעלת תקפות חלקית בלבד. 63

62 א" ד( רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח על מנת שתורמים לקרן לשמירת קרקע, אם וכשאר תוקם בישראל, יוכלו להנות מהטבת המס הקבועה בסעיף 46 לפקודת מס הכנסה, על הקרן לקבל מעמד של "מוסד ציבורי". מוסד ציבורי לענין זה מוגדר בסעיף (2) 9 לפקודת מס הכנסה. "מוסד ציבורי" - חבר בני-אדם של שבעה לפחות שרוב חבריו אינם קרובים זה לזה, או הקדש שמרבית נאמניו אינם קרובים זה לזה, הקיימים ופועלים למטרה ציבורית ונכסיהם והכנסותיהם משמשים להשגת המטרה הציבורית בלבד, והם מגישים דין וחשבון שנתי לגבי נכסיהם, הכנסותיהם והוצאותיהם להנחת דעתו של פקיד השומה על פי תקנות שהתקין שר האוצר; לענין זה, "קרוב" - כמשמעותו בסעיף ); 76 "מטרה ציבורית" - מטרה שענינה דת, תרבות, חינוך, מדע, בריאות, סעד או ספורט וכן מטרה אחרת שאושרה על ידי שר האוצר כמטרה ציבורית; על מנת להפעיל קרן לשמירת קרקע יהיה צורך לקבל את אישור שר האוצר לכך ששמירת שטחים פתוחים והגנה עליהם היא מטרה ציבורית לענין סעיף 9(2) לפקודת מס הכנסה, ויהיה על הקרן לקבל מעמד של "מוסד ציבורי" על פי פקודת מס הכנסה תרומה של זכות בקרקע ראינו כי בארה"ב אחד המכשירים הנפוצים המשמשים קרנות לשמירת קרקע הוא קבלת זכות בקרקע, בין שמדובר בבעלות ובין שמדובר בזיקת הנאה לשימור, כתרומה או כתרומה מעורבת ברכישה, תוך צמיחת תמריץ מס משמעותי לתורם. גם בישראל מכירים בתרומת נכס בעין כתרומה לצרכי מס, והזיכוי בגינה ניתן על פי אותם כללים החלים על תרומה כספית. בדומה לארה"ב שווי התרומה נקבע על פי הערכת שמאי. יתר על כן גם בישראל מכירים במצב של תרומה מעורבת ברכישה ומאפשרים להכיר בחלק שבעדו לא התקבלה תמורה, כתרומה לצרכי מס. נציבות מס הכנסה קבעה כללים להתרת זיכוי בגין תרומה למוסד ציבורי או לאי התרתו (האפט 1999, ע' ). כללים אלה נכללים כיום בהוראת ביצוע מס' 3/2001 של 17 נציבות מס הכנסה. זיכוי בגין תרומה בשווה כסף כגון נכס הון מותר בכפוף לתנאים הבאים:. תרומה בשווה כסף נכס הון כאשר התרומה נעשתה בשווה כסף (כגון חפצי אמנות, ציוד ומחשבים, נדל"ן) והתורם לא קיבל כל תמורה, זכות או טובת הנאה כנגד התרומה, יינתן זיכוי בגין שווי התרומה. שווי התרומה ייקבע על פי הערכת שמאי, שתצורף לקבלה. אם ביקש התורם זיכוי ממס במקביל לפטור מרווח הון לפי סעיף 97 א( )(4) לפקודה או פטור משבח לפי סעיף 61 א( ( לחוק מס שבח, יופנה המקרה לרפרנט המקצועי בנציבות. לגבי תרומות נדל"ן יבקש המפקח נתונים ממשרד למיסוי מקרקעין האזורי הנוגע לדבר." המפקח ידרוש נתונים לענין תרומת נדל"ן ממשרד מס רכוש הנוגע לדבר."

63 ז( בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל ד. תרומה שכנגדה נתקבלה תמורה חלקית תרומה שכנגדה נתקבלה תרומה חלקית, כגון: תרומה שנעשתה במהלך מכירה פומבית או אירוע תרבותי, יותר זיכוי בגובה ההפרש שבין הסכום ששולם בפועל ע"י התורם לבין ערך התרומה שנתקבלה. ערך התרומה ייקבע כאמור בסעיף ( 2.1 ו- 2.2 לעיל." אין כל ספק כי בנוגע לתרומה, או לתרומה מעורבת ברכישה, של זכות הבעלות במקרקעין המיועדים לשימור לא יהיה כל קושי בהכרה בתרומה לצרכי מס. עם זאת ייתכן כי שווי הקרקע עלול להיות שנוי במחלוקת. עמדת רשויות המס במקרים מסוימים היא כי במקרה של מתן נכס כתרומה לא ניתן לקבל זיכוי בגין שוויו המלא של הנכס ולכל היותר ניתן לקבל זיכוי בגין עלותו של הנכס (דרוקר ואח' 2003, עמ' 82-81). אינני רואה בסיס כלשהו לעמדה זו נוכח ההוראות המפורשות שבהוראת הביצוע של נציבות מס הכנסה. כמו כן, רשויות המס עלולות לטעון כי נוכח כוונת השימור יש להעריך את ערכה של הקרקע ללא צפיות הפיתוח, אולם סוגיה זו היא סוגיה שמאית אשר ניתן להתגבר עליה. קושי צפוי, לדעתי, בכל הנוגע לתרומה של זיקת הנאה לשימור. במקרה כזה עלולה להיות התנגדות של רשויות המס להכיר בתרומה, ששוויה יוערך על ידי שמאי, לצורך קבלת זיכוי מס. רשויות המס עלולות לטעון כי שווין של הזכויות הוא אפס נוכח כוונת הצדדים שלא להשתמש בהן. אולם, להערכתי, נוכח הנסיון הרב בארה"ב והדין היציב שהתפתח שם ניתן יהיה להביא גם בישראל, ליישום הכללים הנהוגים שם, המכירים בתרומה כזו לצרכי מס יתרונות תרומת מקרקעין על פני תרומה כספית לא זו בלבד שתרומת נכס מקרקעין מוכרת כתרומה לצרכי מס בישראל אלא שיש לה יתרונות על פני תרומה כספית, מבחינת תמריצי המס לתורם. מתן מקרקעין במתנה למוסד ציבורי תהיה כדאית יותר ממתן תרומה בכסף בגובה שווים. הבדל זה נובע מכך שהשבח (רווח ההון כתוצאה מעליית ערכם של המקרקעין מאז רכישתם) שנוצר בעת העברת מקרקעין כתרומה למוסד ציבורי פטור כולו ממס על פי סעיף 61 א( ( לחוק מיסוי מקרקעין. זאת בעוד שהזיכוי בגין התרומה ניתן בעבור שווי הנכס המלא. לפיכך, אם לאדם נכס מקרקעין אותו הוא רוצה לתרום לקרן לשמירת קרקע הרי שהטבת המס שהוא מקבל גדולה יותר, והוא נהנה מתמריצי מס נוספים כמפורט להלן: א. ב. זיכוי ממס בגובה 35% משוויו של הנכס הנתרם פטור ממס שבח מקרקעין - אלמלא תרם התורם את המקרקעין למוסד ציבורי והיה בוחר למכור אותם בשוק החופשי היה עליו לשלם מס שבח מקרקעין בגין מרכיב השבח הריאלי (עלות הערך מעבר לגובה עליית האינפלציה). שיעור המס בגין השבח הריאלי הופחת במסגרת הרפורמה במיסוי מקרקעין, שנכנסה לתוקפה ב , ל- 25%. כאשר אדם מוכר נכס שנרכש לפני יפוצל השבח הריאלי לשני סכומים, בהתאם לאורכן היחסי של תקופות ההחזקה, עד למועד הקובע ואחריו. לגבי החלק היחסי מתוך תקופת ההחזקה שמיום ואילך 65

64 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח יהיה המס בשיעור המופחת החדש של 25%, ואילו לגבי החלק היחסי מתוך תקופת החזקה שלפני יהיה השבח בשיעורי המס קודם לרפורמה ותיאורטית יכול שיגיעו עד 50%. כלומר בנוסף לזיכוי מקבל התורם פטור ממס שיכול להגיע לשווי של עשרות אחוזים משווי הנכס. שיעורו של הפטור תלוי בשיעור הרווח הריאלי שנוצר, ממועד הרכישה ומתקופת ההחזקה. כך למשל ככל שהמחיר המקורי ששולם בעבור הנכס נמוך יותר, כגון נכס שהתקבל במתנה, עשוי שיעור המס עליו להיות גבוה יותר ועשוי להיווצר מצב כי הבדל בין מכירתו בשוק החופשי לבין תרומתו לקרן לשמירת קרקע לגבי אדם שיש לו הכנסה בגובה מתאים שיכול לנצל את הזיכוי ממס, עשוי להיות מזערי. במקרה כזה מדוע לא יתרום את הנכס לצרכי שימור?! ג. ד. פטור ממס מכירה - במקרה של מתן מקרקעין כתרומה למוסד ציבורי, הפטורה ממס שבח לפי סעיף 61 לחוק מיסוי מקרקעין, מכירת המקרקעין תהיה פטורה ממס מכירה וזאת על פי תקנה 2(1) לתקנות מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה)(פטור ממס מכירה), התש"ס שיעור 18 מס המכירה במקרה אחר הוא 2.5% לגבי זכות במקרקעין שנרכשה לפני יום שיעור מופחת של מס רכישה למוסד ציבורי - כל רכישה של מקרקעין חייבת במס רכישה שהינו מס עסקה. תקנה 9 לתקנות מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) (מס רכישה), תשל"ה קובעת כי מוסד ציבורי כמשמעותו בסעיף 61 (ד) לחוק מיסוי מקרקעין יהיה חייב במס רכישה בשיעור מופחת של 0.5% בלבד, אם שוכנע המנהל כי המקרקעין משמשים או ישמשו בעתיד את המוסד במישרין בלבד. אמנם קרן לשמירת קרקע שתוכר כ"מוסד ציבורי" לענין חוק מיסוי מקרקעין תשלם שיעור מופחת זהה גם במקרה של רכישה בתמורה אולם השיעור המופחת של מס רכישה במקרה של תרומת קרקע במישרין לקרן לשמירת קרקע, מעניק תמריץ מס נוסף ביחס למכירת קרקע ומתן תרומה כספית בגובה שוויה לקרן. לסיכום, דיני המס בישראל מעניקים תמריצי מס משמעותיים למי שתורם למוסד ציבורי ותמריצים טובים עוד יותר למי שתורם קרקע למוסד ציבורי. יחד עם זאת, אף כי בסיס ההשוואה בעייתי במקצת, נראה שניתן לומר בזהירות כי סל התמריצים בישראל איננו מגיע לגובהו של סל התמריצים בארה"ב וזאת בעיקר נוכח היותם של חלק מן המסים בארה"ב תלויים בשווי המקרקעין. ישימות כלים של העברת זכויות הפיתוח.4.5 בישראל TDR) (Transfer of Development Rights אל מול החקיקה הנוגעת להעברת זכויות פיתוח ברמה המדינתית והמקומית בארה"ב, בקיצור האם וכיצד ניתן ליישם מנגנון כזה בישראל. נציג עתה תחילה ראוי להזכיר שני הבדלים מרכזיים בין ארה"ב לבין ישראל, הרלוואנטיים לסוגיה זו. סמכויות התכנון, הקרויות בארה"ב בשם איזור,(zoning) מבוזרות בארה"ב ונתונות שם בידי רשויות שלטוניות ברמה המקומית, לרוב רשויות מקומיות. למדינה ולממשל הפדראלי אין נגיעה לנושאים אלו, למעט 66

65 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל במקרים חריגים ויוצאי דופן, המתייחסים לרוב למקרקעין של השלטון. לעומת זאת, אצלנו מוסדר נושא התכנון והבניה בחקיקה ראשית, תוך מעורבות עמוקה של השלטון המרכזי בהחלטות התכנוניות בכל דרגותיהן. שנית, הסדר הפיצויים בגין פגיעה בזכויות קיימות על ידי תכנית מאוחרת, הקבוע אצלנו בפרק ט' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965, הוא נדיב בהרבה מהסדרי הפיצויים הנוהגים בארה"ב לגבי פגיעה בזכויות. בארה"ב מוחלים כללים כלליים של לקיחה שלטונית,(Takings) המאפשרים פגיעות מסוימות ברכוש הפרטי ללא פיצוי כלל, כל עוד לא ניטלה היכולת לעשות בו שימוש סביר ביתרת הקרקע לייעודה. מבחינה מושגית ניוד זכויות בניה בישראל יכול להיעשות בשתי דרכים עיקריות: הראשונה, ניוד זכויות במקרה קונקרטי באמצעות תכנית; השנייה, באמצעות תיקון חקיקה שיגדיר מסגרת כללית לניוד זכויות. בשנים האחרונות מתרבים המקרים של תכניות, המבקשות ליישם פתרון של ניוד זכויות במקרה קונקרטי. הכוונה היא להורות בתכנית כי זכויות בניה קיימות בתכנית מאושרת במקום א' יינטלו, אך ניתן יהיה לנצלן במקום ב', תוך הימנעות מן הצורך בפיצוי בעלי הזכויות בקרקע במקום א'. הסוגיה כבר הגיעה לפתחו של בית המשפט העליון אשר פסק בעת"ם 3030/03 לב נ' הועדה המחוזית לתכנון 19 ובניה באר שבע כי כיוון שחוק התכנון והבניה אינו מטיל איסור על ניוד זכויות בניה, אין להטיל איסור גורף כזה בדרך שיפוטית, אך יחד עם זאת חזר בית המשפט על עמדתו כי הכלל הוא שפיצוי עקב פגיעות תכנון ייעשה בתשלום ממון ולא בהקניית זכויות שוות ערך. בית המשפט העליון העלה את החשש שניהול ענייני התכנון והבניה בדרך של עסקות חליפין של זכויות יפגע בעקרונות השוויון והאחידות. אגב, במקרה נשוא פסק הדין בענין לב, לא מצא בית המשפט לנכון לפסול את ניוד הזכויות שבוצע בתכנית. יש תכניות שמנסות ללכת מעט רחוק יותר מאשר ניוד זכויות בין שני מגרשים ספציפיים. כזו היא תכנית השימור של העיר תל אביב-יפו, הנמצאת בעת כתיבת שורות אלה בהליכי אישור סופיים. תכנית השימור של תל אביב-יפו, המבקשת להחיל מנגנון של ניוד זכויות, חלה אמנם על מספר גדול של מגרשים, אך עדיין אין מדובר בתכנית היוצרת נורמה כללית ובלתי מסוימת מן הסוג שהוחל במספר מקומות בארה"ב (כמתואר בפרק לעיל) אלא בתכנית החלה על רשימת סגורה של מגרשים ספציפיים וידועים. תכנית זו טרם עברה תחת שבט הביקורת השיפוטית. על פי גישה זו יכולה תכנית כללית יותר, כגון תכנית מתאר מקומית למרחב תכנון שלם, או תכנית מתאר מחוזית חלקית, לקבוע מנגנון של ניוד זכויות. נראה כי מקרה כזה עשוי להקל את החשש לפגיעה בשוויון ובאחידות, שהובע בפסיקת בית המשפט העליון בענין לב הנ"ל. הרעיון של ניוד זכויות בתכנית במקרה קונקרטי, כפי שיושם אצלנו במקרים מעטים עד כה, מעורר מספר קשיים. בבסיס כל הקשיים עומדת העובדה שעל פי השיטה הנוהגת אצלנו ניתנת תוספת זכויות בנייה כדבר שבשגרה במסגרת תכנית מאוחרת יותר המוגשת לתא שטח, ככל שהיא עולה כמובן בקנה אחד עם מגמות התכנון, וזאת ללא צורך לשלם בגין הזכויות. ההחלטה להגדיל את הזכויות היא החלטה שלטונית גרידא, הכפופה לביקורת שיפוטית. אם בתא שטח מסוים ראוי מסיבות תכנוניות לתת זכויות בניה נוספות הרי שספק אם יכול מוסד התכנון להתנות את החלטתו בדבר תוספת זכויות לאותו תא שטח ברכישת הזכויות מתא שטח אחר. מצד שני אם בתא שטח מסוים אין מקום לתוספת זכויות ספק אם החלטה המתירה תוספת זכויות בדרך של ניוד זכויות בניה תעמוד במבחן הסבירות ובביקורת 67

66 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח שיפוטית. כלומר עצם הרעיון שבבסיס ניוד הזכויות ולפיו על יזם "לשלם" עבור זכויות בניה ע"י ויתור על זכויות בניה מוקנות במקום אחר, או ע"י קניית הזכויות מן הבעלים של חלקה אחרת שיוותר עליהם, מעורר קושי שכן מי שנדרש לכך שואל מדוע עליו לשלם עבור מה שניתן כדרך שגרה בחינם, באמצעות החלטה שלטונית, ככל שיש בכך הצדקה תכנונית, ומדוע יופלה הוא לרעה לעומת אחרים שמקבלים הזכויות בחינם, באמצעות תכנית משביחה. בענין זה שונה המצב בארה"ב. שינוי כללי האיזור והוספת זכויות בניה חריגות הוא ענין חריג וקשה להשגה, הגורר התנגדויות נמרצות של תושבי הסביבה. לכן, ניוד זכויות עשוי להיות בעל ערך בעיני יזם אמריקאי, הרבה יותר מאשר בעיני יזם ישראלי. הצורך להתמודד עם קושי זה הוליך לקשיים האחרים. ההצדקה, יש אומרים המאולצת, שניתנה לניוד זכויות היא שהזכויות הנוספות במגרש המקבל לא היו ניתנות אלמלא היה מדובר בניוד זכויות. הצדקה זו מעוררת מספר קשיים. האם יש הצדקה חוקית, כלפי השכנים הגובלים במגרש המקבל, להוסיף זכויות בשכנותם, שעלולות גרום לצפיפות יתר, רק מתוך רצון לגרום לחיסכון כספי לועדה המקומית במקום ממנו מועברות הזכויות. בנוסף, אם יש הצדקה לכך כיצד ניתן למנוע את אותה תוספת זכויות גם מכל המגרשים הסובבים את המגרש המקבל, ככל שהם זהים בנתוניהם הרלוואנטיים. נוסף על קשיים אלה דומני כי עלול לעלות קושי נוסף ככל שאנו בוחנים את אפשרות ניוד הזכויות בתכנית, משטחים שאמורים להישמר כשטחים פתוחים. שטחים פתוחים מצויים לרוב בתחום שיפוטן של מועצות אזוריות, הכלולות בועדות מקומיות מרחביות, הנשלטות על ידן במידה רבה. השליטה במועצות האזוריות היא לרוב בידי הישובים הכפריים, שהינם בעלי הזכויות במרבית הקרקע החקלאית באזור. בשיטה הישראלית ניוד הזכויות יצטרך יהיה להעשות בתוך אותו מרחב תכנון מקומי. לפיכך יהיה צורך למצוא בתחומי מועצות אזוריות אזור לפיתוח אליו ניתן יהיה לנייד זכויות מבלי שהדבר יהיה כרוך בפגיעה משמעותית אחרת בשטחים פתוחים. הדרך הנוספת, אותה הזכרנו בפתח הדברים, היא יצירת מסגרת כללית לניוד זכויות בחקיקה. בענין זה ניתן לציין שתי מסגרות חקיקה אפשריות. המסגרת הראשונה והמתבקשת היא מסגרת מאפשרת שתגדיר את הכלי של ניוד זכויות ותקבע את התנאים ליישומו בתכנית. מסגרת כזו הוצעה בעבר, למשל 1 במסמך "מדיניות וכלים לשמירה על שטחים פתוחים" אך טרם הגיעה לשלב של יוזמת חקיקה משמעותית. חקיקה כזו עשויה להגדיל את הודאות עבור מוסדות תכנון המבקשים לנקוט באמצעי זה, ותצמצם את הגישה המסויגת של בית המשפט כלפיו. מסגרת חקיקתית שנייה אפשרית, שעשויה להיות בעלת תרומה סביבתית משמעותית הרבה יותר, היא מסגרת שתשנה את הנחת היסוד הישראלית ולפיה תוספת זכויות בניה ניתנת בהחלטה שלטונית "בחינם". זאת בדומה למשל להסדר הנוהג ב- Davis בקליפורניה, שהוזכר בפרק 2 לעיל. בענין זה ניתן להציע למשל את ההסדר הבא. כל שינוי יעוד של קרקע חקלאית מוכרזת ומתן זכויות לפיתוח בה לא יהיה עוד בהחלטה שלטונית רגילה של מוסד תכנון, אלא יותנה ברכישת זכויות מקרקע חקלאית באזור שייועד על ידי מוסד התכנון לשימור מלא. 1 ראו הצעת חוק והסדר מוצע במסמך "מדיניות וכלים לשמירה על שטחים פתוחים, תיקי כלי, עקרונות פעולה והמלצות, 2003, תיק כלי מס' ת

67 בחינת דרכים ומנגנונים לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל המסגרת החקיקתית תגדיר פרטים רלוואנטיים להיקף החובה ולמימושה. בדרך זו תובטח אחידות ושוויונית לשביעות רצונו של בית המשפט ויוחלש התמריץ הקיים כיום לשינוי יעודה של קרקע חקלאית לפיתוח. סיכומו של דבר, כלי של ניוד זכויות פיתוח, בצורותיו השונות, עשוי בהחלט לתרום מימד נוסף וחדש לשמירת השטחים הפתוחים. עם זאת, חסרונו הגדול הוא שהמימד החוץ-שלטוני שלו, המתבטא בכפיית בעל מקרקעין אחד לקנות זכויות פיתוח מבעל מקרקעין אחר כתנאי להגדלת זכויות הבנייה שלו, הוא חלש יחסית. המימד המרכזי שלו הוא ביצירת מסגרת כופה לניוד זכויות, בין שהכפייה היא בחקיקה ובין שהכפייה היא בתכנית, ואנו נמצאים שוב בעולם הסנגור בו יש לפעול לשכנוע המחוקק להביא לשינויי החקיקה האמורים. אמצעים אלה, אף אם הם חיוביים, אינם בתחום הפעולה של ארגונים חוץ-ממשלתיים העוסקים בפעולה ישירה, שאינה מותנית ברצון השלטון או המחוקק. 69

68 של רכישה חוץ-ממשלתית חלופות שלל.5 זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל לאחר שסקרנו את הפעילות החוץ-ממשלתית הענפה לרכישת זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח בארה"ב ואת הדרכים והמנגנונים האפשריים לפעילות כזו בישראל, נבחן להלן חלופות אפשריות להתנעת פעילות כזו בישראל. תחילה אסקור את הקריטריונים לבחינת החלופות והערכתן. לאחר מכן, אציג כל אחת מן החלופות ואבחן באיזו מידה היא עונה על הקריטריונים שהוצבו. קריטריונים להערכת חלופות.5.1 להלן הקריטריונים שהנני סבור כי הם רלוואנטיים לבחינת החלופות, שיוצגו להלן, ולהערכתן: א. ישימות וזמינות החלופה טובה יותר ככל שהיא ניתנת ליישום בפשטות ובמהירות מרבית. הישימות של חלופה היא רבה יותר ככל שההשקעה הראשונית הנדרשת היא נמוכה יותר וככל שתלותה בגורמים חיצוניים היא נמוכה יותר. ב. מקסום תשואה מן ההשקעה החלופה טובה יותר ככל שהתשואה שהיא מניבה בהגנה על שטח פתוח מכל סכום שמושקע היא גבוהה יותר. מקסום התשואה מושג, בין היתר, על ידי הימנעות מהקמת מנגנונים כפולים ומקבילים למנגנונים שכבר קיימים בתחום הגנת השטחים הפתוחים. ג. מניעה של השפעת אינטרסים חוץ סביבתיים החלופה טובה ביותר ככל שהמבנה שלה ימנע השפעת אינטרסים חוץ-סביבתיים על מערכת קבלת ההחלטות של הגוף שיעסוק ברכישת הקרקע. קריטריון זה חשוב במיוחד שכן הגוף שיעסוק ברכישה צפוי להחזיק בעתיד, אם יצליח, שטחי קרקע נרחבים בעלי ערכים גבוהים. ד. סיכויי הצלחה גיוס משאבים אנו שואפים כי סיכויי ההצלחה של החלופה יהיו הגבוהים ביותר. לגישתי ההצלחה היא גדולה יותר ככל שהגוף החדש יצליח בגיוס משאבים נוספים להגנת השטחים הפתוחים, מעבר לאלו המגויסים כיום לפעילויות הוולונטריות השונות בתחום הגנת הסביבה. ההצלחה תימדד גם ביכולתו של הגוף החדש לממש את המשאבים שישיג לצורך הגנה על שטחים פתוחים רבים ואיכותיים ככל הניתן. 71

69 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח לשמירת קרקע חדשה ונפרדת הקמת קרן חלופה אא':.5.2 חלופה זו מציעה הקמת קרן ישראלית לשמירת קרקע, היינו Land Trust ישראלית. הכוונה להקמת ארגון שיעסוק אך ורק ברכישת זכויות בקרקע לצרכי שימור ולא יעסוק בפעילות סנגור כלשהי בתחום הסביבתי. הפעולה המיועדת לו מקבילה לפעילות הקרן הקיימת לישראל עד קום המדינה, אלא שבמקום מטרת התיישבות ציונית תהיה מטרת הקרן החדשה רכישת שטחים בישראל לצורך הגנה עליהם כשטחים פתוחים. הארגון יהיה קטן ומקצועי ויתמחה בתחום עיסוקו, היינו בכל האספקטים של רכישת הקרקע ושל תכנון מס, על מנת ליצור עסקאות שינצלו את ההטבות שמעניקים דיני המס באופן מיטבי. הארגון יעסוק, כמובן, בגיוס, בארץ ובחו"ל, של התרומות והמשאבים הנדרשים לרכישת הזכויות בקרקע. כמו כן יעסוק הארגון, כמקובל בקרב הקרנות לשמירת קרקע בארה"ב, בניהול הקרקע שבידיו, בין באמצעות גורם חיצוני ובין בעצמו. ניתן להניח כי ההעדפה של הקרן החדשה תהיה שהטיפול והפיקוח על הקרקע יימסרו לידי גורם חיצוני רלוואנטי ואמין. כך למשל קרקע בתחום שמורת טבע תימסר, בהסכם, לניהול רשות הטבע והגנים. קרקע חקלאית תושכר לצרכי עיבוד חקלאי. לפחות בראשית הדרך, הארגון לא יעסוק בעצמו בבחינה כוללת של הצרכים בתחומי ההגנה על השטחים הפתוחים בישראל. לענין איתור וזיהוי קרקעות בעלות חשיבות לשימור יתבסס הארגון, לפחות בשלב הראשון, על המערך המקצועי של גופים סביבתיים ממשלתיים, כגון רשות הטבע והגנים, ועל המערך המקצועי של ארגוני סביבה וולונטריים ברמה הארצית והאזורית, כגון החברה להגנת הטבע,, שיוכלו להצביע על המקומות המשמעותיים לרכישה. יתרונה של חלופה זו הוא באי תלותה בגורמים חיצוניים ומכאן ישימותה. כל עוד יושגו משאבים ראשוניים להקמת הקרן החדשה ולתחילת פעילותה ניתן יהיה להניע את התהליכים הדרושים בלא מכשולים מיוחדים. כמו כן, בחלופה זו, בה מקימים ארגון חדש וקטן מבראשית, ניתן לשלוט בגודל המנגנון המינהלי בו ולהקפיד כי מירב המשאבים יופנו לרכישת זכויות בקרקע ולא למימון מנגנונים מינהליים מסורבלים. כך יושג מקסום של התשואה בזכויות בקרקע מכל השקעה. הקמת קרן חדשה תאפשר, אם תבוצע נכון, לצמצם עד למינימום את השפעת האינטרסים החוץ-סביבתיים. דרכה של קרן חדשה, שתפעל בנפרד מארגונים קיימים, תעוצב ע"י מקימיה במסמכי היסוד שלה, ותהיה חופשית מאינטרסים חוץ-סביבתיים של גופים אחרים. לדעתי, חסרונה הגדול של חלופה זו מתמקד בסיכויי הצלחתה. קרקע היא מוצר יקר מאד. לכן קרן לשמירת קרקע תזדקק למשאבים כספיים גדולים מאד, יחסית לארגונים חוץ-ממשלתיים מתחום הסנגור. תורמים וקרנות פילנתרופיות אינם נוטים לתרום לארגונים חדשים, נטולי מוניטין. המוניטין של קרן חדשה לרכישת קרקע לצרכי שימור יתבסס, לפחות בתחילת דרכה, על המוניטין של מקימיה ושל השותפים לה. ככל שבארגון החדש יחברו גורמים בעלי מוניטין רב יותר, בין בתחום ההגנה על הסביבה ובין בתחומים אחרים, כך יגדלו סיכוייה של הקרן לגייס משאבים למימוש מטרותיה. 72

70 חלופות של רכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל הקמת ארגון סביבתי חדש להגנה על השטחים חלופה בב':.5.3 הפתוחים שיעסוק גם ברכישה חלופה זו מציעה להקים ארגון סביבתי חדש שיתרכז בנושא השטחים הפתוחים. מ"אדם טבע ודין", שהציע חלופה כזו בעבר, הציע לכנות את הארגון החדש בשם השטח הפתוח בישראל" או עו"ד אלי בן ארי "הקרן לשמירת 20 "הקרן להצלת המרחב הפתוח בישראל". על פי חלופה זו הארגון החדש יהיה שילוב של ארגון סנגור מרכזי בתחום ההגנה על השטחים הפתוחים, שיפעל בנוסף לתחום הסנגור גם בתחום רכישת זכויות בקרקע לשם הגנה עליה כשטח פתוח. לארגון המוצע יהיו שני כווני פעולה מרכזיים: הראשון, איסוף מידע אודות השטחים הפתוחים והפצתו כדי להביא לאימוץ דרכי פעולה והחלטות לשם שמירה על השטח הפתוח; השני, פעולה ישירה להגנה על השטח הפתוח בדרך של רכישת זכויות במקרקעין. הממסדית, עידודה, הרעיון המוצע בחלופה זו הוא שהארגון החדש שיוקם יפעל להשלמת הפעילות הכוונתה והמרצתה. הארגון המוצע יפעל, בין השאר, לעידוד חקיקה לשמירת השטחים הפתוחים, כולל יצירת לובי לנושא במסדרונות השלטון. מטבע הדברים, גם בחלופה זו תצטרך הקרן לעסוק בגיוס כספים מאסיבי למימון פעולותיה. בדומה לחלופה הראשונה, גם לגבי חלופה זו מותנית הישימות בראש ובראשונה בהשגת משאבים ראשוניים להקמתו ולתחילת פעילותו. אולם הקמת ארגון סביבתי נוסף שיעסוק אף הוא, בין השאר, בפעילות סנגור, בדומה לארגונים הסביבתיים הוולונטרים שכבר פועלים כיום בישראל בתחום זה בהצלחה בלתי מבוטלת, כגון החברה להגנת הטבע ו"אדם טבע ודין", היא בעלת פוטנציאל להיווצרות תחרות בין הארגון החדש לבין ארגוני הסביבה הקיימים. להערכתי, לתחרות כזו עלולות להיות תוצאות שליליות שכן היא תביא לכפילות בפעילות, תחרות על הקרדיט להישגים שונים ומאבק על משאבים בין הארגונים השונים. כמו כן הרחבת עיסוקו של הארגון החדש גם לתחום הסנגור עלולה אף לפגוע בשיתוף הפעולה בין הארגון החדש לארגוני הסביבה הקיימים. החלופה המציעה להרחיב את עיסוקו של הארגון החדש גם לתחום הסנגור מעלה שאלות גם בנוגע למקסום התשואה מהשקעה נתונה. יהיה מקום לבחון האם השקעה אלטרנטיבית של משאבים אלה בפעילות סנגור בארגוני הסביבה הקיימים לא תניב תפוקות טובות יותר. קיימים ספקות גם לגבי סיכויי הצלחתה של חלופה זו. כפי שציינתי ביחס לחלופה הראשונה יכולתו של הארגון החדש לגייס את המשאבים הדרושים תהיה תלויה, בין השאר, במוניטין של מקימיו והשותפים בו. הקמת ארגון שיעסוק גם בסנגור, תביא לתחרות סמויה או גלויה עם ארגוני סביבה אחרים, וכך תרחיק ארגונים אלה משותפות בארגון החדש באופן שיפחית את אפשרות ניצול המוניטין הקיים של ארגוני הסביבה הקיימים לטובת הארגון החדש ופעילות הרכישה שלו. 73

71 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח התנעת פעילות רכישה בארגון סנגור סביבתי קיים חלופה גג':.5.4 חלופה זו מציעה לשקול הרחבת פעילותו של ארגון סביבתי קיים בישראל, העוסק בפעולות סנגור, מבין הארגונים השונים הקיימים ופועלים בישראל, אל תחום הפעולה הישירה להגנה על השטחים הפתוחים באמצעות רכישת זכויות בהם. ארגוני הסביבה הוולנטריים העיקריים הפועלים כיום בישראל הם ארגוני סנגור, הנהנים מתשתית ארגונית קיימת וממוניטין ציבורי משמעותי. כמו כן לחלק מארגונים אלה יש תשתית מידע מתאימה, אף אם חלקית, לגבי השטחים הפתוחים המצויים בסיכון גבוה, וחלקם אף מעסיקים אנשי שטח ברמה האיזורית. לארגונים אלה מסגרת גיוס כספים קיימת ופעילה. כדי להרחיב את הפעילות יהיה עליהם לגייס כח אדם בעל הכישורים הדרושים לפיתוח פעילות הרכישה וכן ליצור מסגרת שתנהל את השטח הפתוח שיירכש. חלופת משנה של חלופה זו היא להתניע פעילות כזו במסגרת רשות הטבע והגנים שהינה רשות ציבורית. לצד רשות הטבע והגנים פועלת מזה שנים קרן היעל. קרן היעל היא עמותה שהוקמה בשנת 1984 והיא בעלת מטרות זהות לאלו של רשות הטבע והגנים. הקרן עוסקת בגיוס כספים בארץ ובחו"ל לפעילויות שונות של רשות הטבע והגנים. על פניו נראה כי קרן היעל יכולה היתה לשמש פלטפורמה לפעילות של רכישת קרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח, לפחות בכל הנוגע לקרקע בתחומי שמורת טבע או גן לאומי, מוכרזים או מוצעים. התנעת פעילות הרכישה במסגרת ארגון סביבתי קיים צפויה לעורר קשיים. ארגוני הסביבה הקיימים הם בעלי משאבים מוגבלים ביותר וסובלים לרוב מדוחק תקציבי רב. הדברים יפים הן לארגוני הסביבה החוץ-ממשלתיים בישראל והן לרשות הטבע והגנים. נראה לי כי היקף המשאבים הקיים של ארגוני הסנגור הקיימים איננו מאפשר להתמודד עם היקף המשאבים הנדרש לרכישת קרקע. אולם הקושי המשמעותי ביותר שאני רואה בהתנעת פעילות הרכישה במסגרת של ארגון סנגור קיים הוא הסתירה בין אופי פעילות הרכישה המתוכננת לבין מאפייני פעילות הסנגור הקיימת. לדעתי, בהתאם לנסיון שנרכש בארה"ב, על מנת להצליח צריכה פעילות הרכישה להתרחק ממחלוקות ציבוריות בנושאים סביבתיים תוך הדגשת היות הרכישה פתרון מוסכם. גיבוש קונצנזוס רחב סביב פעילות הרכישה, לרבות של המגזר העסקי, הוא תנאי חשוב להצלחת המאמצים לגיוס כספים לפעילות הרכישה. המאבקים הציבוריים בענייני סביבה של ארגוני הסנגור מציבים אותם בלב עימותים ציבוריים חריפים שעשויים לפגוע במאמצי הרכישה, שצריכים לגישתי להיות נפרדים. זאת ועוד, בשנים האחרונות בעקבות תיקוני חקיקה שונים, הפכו נציגי ארגוני הסנגור בישראל לחברי מוסדות התכנון הרשמיים. רכישת קרקע ובעלות עליה על ידי ארגון סנגור קיים עלולה ליצור חשש לניגוד עניינים של נציגו במוסד התכנון בין האינטרס של ארגונו כבעל הקרקע או בעל זכות קניינית בה לבין תפקידו כחבר מוסד התכנון. בעיה דומה התעוררה בעבר בקשר לנציגי מנהל מקרקעי ישראל וקק"ל וחייבה אותם להמנע מהשתתפות בחלק מפעילויות מוסד התכנון בו הם חברים. המנעות כזו מצד נציג של ארגון סנגור עלולה לפגוע בפעילות הסנגור. 74

72 חלופות של רכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל עם זאת ייתכן כי ניתן יהיה לשלב את פעילות הרכישה בארגון סביבתי קיים שאיננו עוסק בסנגור אלא עוסק במחקר וביצירת בסיס נתונים ציבורי לגבי השטחים הפתוחים. תחום פעילות זה יכול לסייע להכוונת פעילות הרכישה. זאת בתנאי שפעילות הרכישה תוביל אותו לדרך שתמנע מהשתתפות במחלוקות ציבוריות ואל פעילות רכישה מוסכמת ושקטה. הקרן קמת קרן לשמירת הקרקע במסגרת חלופה דד' ה:.5.5 הקיימת לישראל (קקק"לל) הקרן הקיימת לישראל היא ארגון ייחודי לישראל. אף שבשנים האחרונות היא מנסה למקם עצמה יותר ויותר כארגון ציבורי סביבתי, הרי שהיא הוקמה כחברה פרטית שהתמחתה ברכישת קרקע ובפיתוחה עבור התיישבות יהודית בארץ ישראל. הקרן הקיימת לישראל היא קרן חוץ-ממשלתית שהוכיחה את עצמה ברכישת קרקע בהיקפים עצומים. נבחן להלן, האם הקרן הקיימת לישראל, שהיתה ארגון רכישת קרקע גדול ומצליח למטרות שאינן סביבתיות, ואשר מציגה עצמה כיום כארגון סביבתי, יכולה למלא בתפקיד של קרן לשמירת קרקע. לאור ייחודיותה של קק"ל אסקור להלן בקצרה את האספקטים הרלוואנטיים של פעילות קק"ל בעבר ובהווה הקרן הקיימת לישראל מהקמתה ועד קום המדינה הקרן הקיימת לישראל היא ממפעליה המרכזיים של התנועה הציונית. הקרן הקיימת לישראל הוקמה ב על פי החלטת הקונגרס הציוני החמישי שנערך בבאזל שבשוויץ. הרעיון היה שהעם היהודי יקים קרן לאומית לרכישת אדמות בארץ ישראל למען מפעל ההתיישבות של העם היהודי. ההחלטה על הקמת הקרן היתה במקשה אחת עם ההחלטה להקים בנק, כמכשירים כספיים וביצועיים של התנועה הציונית. הכסף באמצעותו רכשה הקרן הקיימת קרקעות בארץ ישראל הגיע מאיסוף תרומות מיהודים וקהילות יהודיות בכל רחבי תבל שנמשך עד עצם היום הזה (שבא 1991, עמ' 17-8). בשנת 1907 הושלם חיבור תקנונה של הקרן והיא נרשמה כחברה פרטית באנגליה. עם הקמתה החלה הקרן הקיימת בפעילות נמרצת לרכישת קרקעות. הקרן עסקה בגאולת קרקע ופיתוח הארץ. בתקופה שעד להקמת המדינה עסקה הקרן הקיימת בכל מגוון פעילויות הפיתוח בקרקע שרכשה. היא עסקה בהקמת ישובים, שכונות וערים. היא פעלה לניקוז ביצות והכשרת קרקע להתיישבות וחקלאות. היא פעלה לקליטת עלייה וישוב העולים. קק"ל שימשה מראשית דרכה גם מוסד של חינוך והסברה ואפשרה קשר בין העם בתפוצות לארץ ישראל. רעיון היעור שלוב בפעילות קק"ל עוד מראשית דרכה. רעיון היעור הועלה על ידי מנהל הראשון של קק"ל, קרמנצקי, ב- 1896, עוד טרם הקמת קק"ל, בפני הרצל. הרעיון קסם להרצל והוא העלה אותו בפני ידידו, הפרופסור לבוטניקה אוטו ורבורג, שהיה לימים הנשיא השלישי של התנועה הציונית. וארבורג, שהיה מומחה לצמחיה של אפריקה ואסיה, סבר כי גידול עצים ישפר את מצבה האקלימי והכלכלי של הארץ. עוד ב החל וארבורג בהכנת תכנית לנטיעת חורשות ויערות של עצי זית. ב רכשה קק"ל את אדמת חולדה, ליד עקרון, למטרה ספציפית של נטיעת יער של עצי זית על שם הרצל. המטרה בנטיעת עצי זית, או עצי פרי אחרים, היתה לקבל תשואה כלכלית מן הקרקע. ב

73 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח התברר כי נטיעת עצי הזית לא הצליחה ועל פי עצת המומחים הוחלט לעבור לנטיעת עצי סרק, אורנים וברושים, באדמת טרשים שאינה ראויה לעיבוד חקלאי (שבא 1991, עמ' 23). מהפך זה במדיניות היעור, היינו המעבר מנטיעת מטעים של עצי פרי לנטיעת אילנות סרק על שטחים נרחבים, היתה בעלת חשיבות היסטורית. הוא הציב את הנטיעה והייעור לא כמכשיר כלכלי אלא כמכשיר לשיפור נופה של הארץ ואקלימה (שילוני 1990, בעמ' 94). ב- 1928, לאחר ניסיונות רבים, הוחל בנטיעת שני יערות גדולים, יער בלפור ליד גניגר ויער משמר העמק. בראשית שנות השלושים של המאה העשרים התמנה יוסף וייץ כאחראי על הייעור והחל בנטיעות בקנה מידה גדול. ב היו בידי קק"ל יערות בשטח של 7,000 דונם ובהם כ- 1.7 מליון עצים (שבא 1991, עמ' 49). ספק אם נכון לסווג את רעיון הייעור המקורי של וייץ כרעיון סביבתי. תפיסתו ראתה בנטיעת יערות וגנים כלי לתפיסת הקרקע ו"הפרחת השממה", כלומר כמצב שבא לשנות את המצב הטבעי כחלק ממגמה של פיתוח וביסוס הבעלות. ודאי לא היה זה רעיון של שימור מוחלט של הסביבה במצבה הטבעי. אולם, מן המהפך שחל במדיניות היעור, מנטיעת מטעים מניבים להשגת תשואה כלכלית לנטיעת אילנות סרק כמכשיר לשיפור נופה של הארץ ויצירת מרחב פתוח לרווחת האדם, ראוי לדעתי לראות במדיניות הייעור מדיניות סביבתית מובהקת ליצירת ריאה ירוקה לרווחת האוכלוסייה, בדומה לרעיונות שהובילו להקמת הקרנות הראשונות לרכישת קרקע לצרכי שימור בארה"ב בסוף המאה ה- 19. יוסף וייץ התבטא בהקשר זה כך: "חקלאות מפותחת אינה יכולה להתקיים בארץ תרבותית, בלא שילוונה היער, וכמו בחקלאות כן גם בחברה אנושית-תרבותית, אין לתארה בלא שהיה מצוי לה היער. כי היער הוא מזיגה של גוונים, צללים וצלילים של הטבע. גוון הירק, צללי החמה והסהר, משחקי יום ומשובי-לילה, צלילי הציפור האהובים על האדם בזקנתו כבילדותו כל אלה משרים רוח טובה על הבא בחסותו של היער והמתהלך בתוכו. ביער מוצא האדם לא רק מרגוע, אלא גם סביבה המקרבתו אל יוצר העולם... את היער בארצנו יצרה קרן קימת והיא ממשיכה ליצרו בהר ובגבעה, במישור ובעמק. הוא היער, יצור עמלנו, המפריח שממה ובורא נופים המעשירים את ארצנו בניגודי מראות וברטט חוויות. צאו שוטטו בהם, משיפולי גיא למרומי הר, ביערות ירושלים, בין סבכי האילנות זקופי הקומה וגבוהי האמיר ביער מנשה ובתוך אוושת העצים בפיתולי ביריה. הוא היער הקורא להרבותו בכל פינה שוממה בארץ, כי גאוות האדם העברי וגאולת ארצו הוא בעץ ובהחייאת ההר, כנבואת נביא הנחמה והגאולה ישעיה: רונו שמים כי עשה ד' הריעו תחתיות ארץ, פיצחו הרים רינה יער וכל עץ בו כי גאל ד' יעקב ובישראל יתפאר." (מצוטט אצל שבא 1991, עמ' 67-66). מדענים ואנשי טבע רואים בפעולות הייעור הנרחבות שהתאפיינו בהרס הצמחייה הטבעית והחלפתה בנטיעות צפופות של עצי ייעור שאינם מתאימים לתנאים האקולוגיים המקומיים פגיעה סביבתית ואקולוגית קשה. נראה שהתיאור הרומנטי של היער, אליבא דיוסף וייץ, נובע במידה רבה מזיכרונותיו את היער בארץ הולדתו. גם עצם הצורך ב"שיפור נוף הארץ" יש בו משום עדות לניתוק מנופיה הטבעיים של הארץ. אכן, בשנים האחרונות הקק"ל מגלה מחוייבות גדלה והולכת לניהול הייעור והשטחים הפתוחים על פי כללים מקצועיים המתאימים לתנאים האקולוגיים בארץ. עם הקמת מדינת ישראל בשנת 1948 היו בידי הקרן הקיימת לישראל כמילון דונם שנרכשו מכספי העם היהודי (שבא 1991, בעמ' 68). 76

74 חלופות של רכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל פעילות קק"ל לאחר הקמת המדינה עם הקמת המדינה, נכנסה המדינה החדשה לנעלי ממשלת המנדט הבריטי והיתה ליורשת החוקית של כל אדמות המדינה בתחומיה. מרגע זה החזיקו מדינת ישראל וקק"ל יחדיו ברוב הקרקע בתחומי מדינת ישראל. אדמות המדינה, שהיו מעתה בידי מדינת ישראל, היוו עתודה מספקת לצרכי ההתיישבות של העם היהודי בארץ ישראל. בסיטואציה החדשה שנוצרה, נוצר הרושם כי התייתר תפקידה של קק"ל. לאחר קום המדינה דרש ראש הממשלה דוד בן גוריון להגדיר מחדש את תפקיד הקק"ל. הוא ראה את תפקיד הקק"ל בהפרחת השממה והכשרת קרקע להתיישבות, בנטיעת יערות והפיכת הארץ לירוקה יותר (שבא 1991, עמ' 69). מיד לאחר הקמת המדינה רכשה קק"ל מידי הממשלה כמליון דונם נוספים של קרקעות נפקדים ערבים. קצת למעלה מעשור ניהלו המדינה וקק"ל את קרקעותיהן באמצעות מנגנונים נפרדים עד אשר החליטו לאחד כוחות וחתמו ביניהן אמנה לניהול משותף של קרקעותיהן, באמצעות רשות ציבורית חדשה שהוקמה על פי חוק, היא מינהל מקרקעי ישראל. האמנה, שנחתמה בשנת 1961, קבעה את תפקידי הקק"ל מכאן ואילך: גאולת קרקע מן השממה, הכשרת אדמות להתיישבות וייעור. בסמוך לאחר הקמת המדינה עסקה קק"ל באינטנסיביות בקליטת עליה ובהקמת ישובים ליישוב העולים. כמו כן הוציאה קק"ל אל הפועל את המפעל של ייבוש החולה והכשירה את העמק הגדול להתיישבות חקלאית. בחלוף השנים הגבירה קק"ל את פעילותה בתחום הייעור. לצד נטיעה נרחבת של יערות הכשירה קק"ל פינות רווחה ונופש וחניונים למטיילים וסללה אלפי קילומטרים של דרכים ושבילים העשור האחרון: קק""ק ל בצמתי הכרעה מגמות ההפרטה, שהתפשטו בכל תחומי החיים במדינת ישראל, הגיעו גם לתחום המקרקעין. ועדות שונות, שהאחרונה בהן וכנראה גם האפקטיבית בהן, היתה הוועדה הציבורית לרפורמה במינהל מקרקעי ישראל (הידועה כועדת גדיש), המליצו על העברת מקרקעי ישראל במגזר העירוני לבעלות מלאה של החוכרים לדורות. המלצת ועדת גדיש בתחום זה אושרה ע"י ממשלת ישראל בהחלטה מס' 3759 מיום הממשלה החליטה לפעול לכך שהקצאות של קרקע עירונית למטרת מגורים תתבצע, ככלל, בדרך של העברת בעלות, ולא של הענקת זכויות חכירה. החלטה זו מצמצמת את העקרון של בעלות הלאום במקרקעי ישראל ומביאה את קק"ל אל פרשת דרכים לא פשוטה. זאת נוכח העובדה שהבעלות הלאומית על הקרקע היא מעקרונות היסוד של קק"ל. המתווה שהוצע ליישוב הקונפליקט האמור הוא חילופי קרקע בהיקפים ניכרים בין קק"ל למדינה. כנגד הקרקעות בבעלות קק"ל אותן החכיר ממ"י במגזר העירוני ואותם הוא מבקש להעביר לבעלות מלאה של החוכרים כאמור לעיל, יעביר בתמורה ממ"י לבעלות קק"ל קרקעות אחרות בבעלות המדינה, בעיקרן שטחים פתוחים. החלפת הקרקעות לא תעשה בעין, היינו דונם כנגד דונם, שכן ערכן של קרקעות קק"ל במגזר העירוני מרקיע שחקים, אלא לפי איזון שמאי של ערכי הקרקע המוחלפת. בדרך זו עתידה קק"ל לקבל נתחים עצומים של השטחים הפתוחים במדינת ישראל. לכאורה, אין הזדמנות מושלמת מזו עבור קרן לשמירת קרקע. 77

75 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח אולם, אליה וקוץ בה. כחלק מההסכם מתחייבת קק"ל להחליף עם ממ"י בעתיד כל שטח בבעלותה שהוא יבקש לפתחו. כלומר ההסכם המתגבש אינו מתיר לקק"ל סמכות למנוע פיתוח בקרקע שבבעלותה. מתווה זה מלמד שבעידן הנוכחי מאגר הקרקעות הגדול שבבעלות קק"ל איננו אלא משאב למימון פעולתו השוטפת של ארגון גדול זה ואיננה נתפסת כלל כמשאב לשימור והשגת יעדים סביבתיים קק""ק ל כקרן לשמירת קרקע בנוסף לאמור לעיל, ואפילו היו ההסדרים המתגבשים בין קק"ל לממ"י מותירים בידי קק"ל ולו מעט שיקול דעת לשמר קרקע שבבעלותה כשטח פתוח, נראה כי למרות הפיתוי שבדבר קק"ל איננה מתאימה לשמש כקרן חוץ-ממשלתית לשמירת קרקע בישראל. אודה כי מסקנה זו בדבר חוסר הייתכנות להפוך את קק"ל לקרן לשמירת קרקע מלווה בתחושת החמצה קשה. לקק"ל פוטנציאל עצום להפוך לקרן לשמירת קרקע, הנובע מהניסיון העצום והיכולת המוכחת ברכישת קרקעות הלכה למעשה. פוטנציאל זה גם נוגע להיקף העצום של קרקעות שכבר נמצא ברשות קק"ל, לרבות שטחים פתוחים בהיקף עצום, בעוד שברור שקרן חדשה לשמירת קרקע אם וכאשר תוקם, לא תצליח להגיע להיקף בעלות דומה גם לאחר דורות של פעילות. אולם למרות תחושת ההחמצה נראה כי המסקנה כי קק"ל איננה מתאימה לשמש כקרן חוץ-ממשלתית לשמירת קרקע היא בלתי נמנעת. הטעם הראשון לכך הוא מטרות קק"ל. למרות שהארגון מציג עצמו, נוכח פעילות הייעור שלו, ובאמצעות מסע יחסי ציבור מתוחכם, כארגון סביבתי, הרי שמטרותיו של הארגון הן בראש ובראשונה פיתוח הארץ למטרות התיישבות. ברור כי לא ניתן יהיה לשנות את מטרות הארגון ואת סדר העדיפויות האמור. קרן חוץ-ממשלתית לשמירת קרקע חייבת להעמיד לנגד עיניה אך ורק מטרות של שימור והדבר איננו בר השגה בקק"ל. כלומר, על פי הקריטריונים שהצבנו להערכת החלופות, מבנה קק"ל לא זו בלבד שאיננו יכול למנוע השפעה של אינטרסים חוץ סביבתיים אלא אף הוא צפוי במקרים מסוימים להעדיף אינטרסים חוץ-סביבתיים על פני האינטרס הסביבתי. הטעם השני לכך הוא זהות דרג מקבלי ההחלטות בקק"ל. דרג מקבלי ההחלטות בקק"ל מורכב אך ורק מעסקנים פוליטיים ונקבע לפי מפתח מפלגתי. למרבה הצער, נוכח הרכבה של הנהלת קק"ל שימור השטחים הפתוחים אינו עומד בראש סדר העדיפויות שלה. לאור האמור ברור כי הנהלת קק"ל לא תוכל להוביל קרן לשמירת קרקע, אשר עליה לדבוק בעקרונות השימור. כפי שהוכח במקרים רבים, עמדת קק"ל בנושאים סביבתיים שונים מושפעת מלחצים פוליטיים על הנהלת קק"ל. על כן, גם בהיבט זה לא ניתן יהיה ליצור בקק"ל מערכת קבלת החלטות ללא השפעת אינטרסים חוץ-סביבתיים. הטעם השלישי הוא המנגנון הענק והמסורבל שנוצר בקק"ל. עם השנים תפחה קק"ל ושמנה, ולה מנגנון אדיר ויקר ביותר. לא זו בלבד שמנגנון זה לא יאפשר מקסום התשואה בהגנה על קרקע כתוצאה מהשקעה נתונה אלא שהצורך בהמשך מימון המנגנון העצום הפך עם הזמן לאינטרס מרכזי של קק"ל. 78

76 חלופות של רכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל ברגעי הכרעה צפוי כי האינטרס של יכולת קיום מנגנון זה תועדף על פני אינטרסים של שימור שטחים פתוחים. הטעם הרביעי הוא הזהות האידיאולוגית האינהרנטית המוחלטת והבל-תינתק של הקק"ל עם העם היהודי. אף על פי שהפעילות הסביבתית של קק"ל, כגון נטיעת יערות, הכשרת פארקים וחניונים משרתת את כלל אוכלוסיית ישראל, יהודים ולא-יהודים כאחד, הרי שחלק מפעילויות קק"ל, בעיקר בתחום ההתיישבות והפיתוח מכוונות לישובים יהודיים. פעילות זו לצד הקשרים היסטוריים עמוקים, פערו תהום בין קק"ל לחלק גדול מהמגזר הלא-יהודי במדינת ישראל. קרן לרכישת קרקע לצרכי שימור צריכה להיות לטובת כל תושבי ישראל, יהודים ולא יהודים כאחד ואיננה יכולה להיות שלובה בשיקולים של פעולה במגזר היהודי בלבד. על קרן לשמירת קרקע לפעול למען רווחה סביבתית וחברתית של כל המגזרים בישראל ומתוך הסכמה מירבית עם כל המגזרים הקשורים לקרקע. על כן נראה כי יקשה מאד על קק"ל למלא תפקיד זה. 79

77 הקמת קרן לשמירת קרקע בישראל.6 מסקנתי מהערכת החלופות בפרק 5 לעיל, היא כי החלופה המועדפת למסגרת לרכישה חוץ-ממשלתית של זכויות בקרקע לצרכי שמירתה כשטח פתוח בישראל, היא החלופה הראשונה של הקמת קרן חדשה ונפרדת לשמירת קרקע. חלופה זו יכול שתשולב עם החלופה השניה או החלופה השלישית, היינו שהקרן החדשה שתוקם תעסוק בהיבטים נוספים הנוגעים לשטחים פתוחים, פרט לרכישה, ובלבד שלא תעסוק בפעילות סנגור הכרוכה בענינים השנויים במחלוקת. הפרטים הנוגעים להקמה של קרן כזו הם מעבר לתחומה של עבודה זו. כמו כן רצוי לומר כי אין, אף לא בארה"ב, מודל אחד אופטימלי. ייסוד של קרן חוץ-ממשלתית חדשה בישראל לרכישת זכויות בקרקע לשם שמירה על שטחים פתוחים תחייב התמודדות עם סוגיות שונות, חלקן הגדול בבחינת קרקע בתולית המחייבת עיצוב. להלן אמנה מספר עקרונות, שנראים בעיני חשובים, להקמת קרן חדשה לשמירת קרקע כאמור. התמקצעות.6.1 העקרון הראשון והחשוב ביותר הוא התמקצעות. פעילות לרכישת זכויות בקרקע איננה קשורה כלל לפעילות סנגור סביבתית, והכישורים הדרושים לכל אחת מהן הן שונים. על קרן חדשה לשמירת קרקע לפעול במהירות להתמקצעות בהיבטים מסחריים ומיסויים של שוק המקרקעין. עליה לבחור אנשי מקצוע מיומנים ובעלי יכולת לפעול בשדה זה כמו כל גורם מסחרי אחר הפועל בשוק הנדל"ן. דומה כי יש בתחום זה מספר דוגמאות מוצלחות ללמוד מהן. הדוגמאות הבולטות ביותר הן הקרן הקיימת לישראל וחברת הבת שלה, הימנותא. גופים אלה הצליחו במהלך השנים להגיע להישגים משמעותיים ביותר בתחום הרכישה. גמישות.6.2 עקרון חשוב אחר שהוא חיוני להבטחת הצלחתה של קרן לשמירת קרקע הוא שמירת גמישות מירבית בפעולת הקרן. יתרון יחסי מרכזי של הקרן על פני פעילות ממשלתית הוא גמישות הפעולה, המתחייבת בשוק מקרקעין שבו שחקנים פרטיים שאינם כבולים בכבלי ההליכים המתחייבים ברשות ציבורית. על הקרן להבטיח כי דפוסי פעולתה יוכלו להבטיח מענה מהיר ומיידי להזדמנויות השונות בשוק המקרקעין. גמישות זו טומנת בחובה גם את היכולת לפעולה שקטה ודיסקרטית עד לסגירת העסקה. יכולת זו אינה קיימת ברשות ציבורית. 81

78 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח מארגוני הסנגור ופעילותם 6.3. היבדלות הצלחתה של קרן לשמירת קרקע תהיה תלויה, לדעתי, במידה ניכרת ביכולתה ליצור סביב פעולתה קונצנזוס רחב. קונצנזוס זה אמור להתאפשר נוכח העובדה שכל הרכישות של הקרן תהיינה עסקאות מרצון בין מוכר לקונה. פעילות הרכישה מחייבת גיוס הון רב, שעיקרו יבוא מתרומות. ארגוני הסביבה העוסקים בפעילות סנגור מנהלים מאבקים ציבוריים רבים ונמצאים לא אחת בקונפליקט עם גורמים שונים וסקטורים שונים, ובהם בעלי הון וגורמים בקהילה העסקית. מטבע הדברים בעת קבלת החלטות שלטוניות הנובעות ממאמצי הסנגור יש רבים הרואים עצמם נפגעים כתוצאה מההגנה על האינטרס הסביבתי. לכן פעילות הרכישה צריכה לנסות להבדיל עצמה באופן ברור מפעילות הסנגור. עליה להדגיש את העובדה כי ברכישה לצרכי שימור העסקה היא רצונית וכל הצדדים מרוויחים ממנה.(win-win) רק כך יתאפשר להביא להזדהות ולתרומות מציבור רחב ביותר, לרבות גורמים שייתכן שמצאו עצמם או יימצאו את עצמם, בסוגיה כזו או אחרת, בקונפליקט עם ארגוני סנגור בתחום הגנה על הסביבה. יחד עם זאת צפוי לדעתי קושי רב בסוגייה זו. לכן אם תותנע פעילות הרכישה במסגרת שלא תעסוק רק ברכישה אלא בפעילויות נוספות, חשוב לדעתי שפעילויות אלה יהיו בתחום איסוף נתונים ומחקר לגבי השטחים הפתוחים, ולא פעילויות סנגור. הדברים יפים לאפשרות של הקמת ארגון סביבתי חדש שיעסוק בשטחים הפתוחים ובמשנה תוקף לאפשרות התנעת הפעילות במסגרת ארגון סביבתי קיים. התנעת פעילות הרכישה בארגון קיים מחייבת שיהיה זה ארגון העוסק במחקר, איסוף נתונים, חינוך והסברה וכיוב' ולא אחד מארגוני הסנגור הקיימים. 82

79 רשימת מקורות רשימת מקורות ספרות בעברית איזנשטיין א', יסודות והלכות בדיני מקרקעין כרך ב: זכויות ועסקאות במקרקעין, דויטש מ', קנין: כרך ב', דרוקר מ' ואח', מיסוי מוסדות ציבור ומלכ"רים, האפט ר', התאגדות ומיסוי של עמותות, מוסדות ציבור ומלכ"רים, ירושלים, וייסמן י', דיני קנין: החזקה ושימוש, ירושלים, ויתקון ג', הזכויות בקרקע חקלאית, תל אביב, ויתקון ג', דיני מינהל מקרקעי ישראל, תל אביב, טדסקי ג', זיקת הנאה שלא לטובת מקרקעין, בתוך: משפטים ז' (1977), ע' 456. טננבוים א', קפלן א', הקדשות בישראל: הדין המצוי והרצוי, בתוך: שערי משפט א( 1 ), תשנ"ז, ע' 67. כרם ש', נאמנויות, מהדורה רביעית, שבא ש', יום אחד ו- 90 שנה סיפורה של קרן קיימת לישראל, ירושלים, שילוני צ', הקרן הקיימת לישראל וההתיישבות הציונית , ירושלים, ספרות זרה American Farmland Trust, (1997), Saving American Farmland: What Works, Washington DC published by American Farmland Trust. Brenneman L. Russell & Bate M. Sara editors, (1984), Land-Saving Action, Conservation Law Foundation of New England and Island Press. Brewer Richard, (2003), Conservancy: The Land Trust Movement in America, Lebanon, N.H.: Dartmouth College, published by the university Press of New England. Bromley Peter, (1997), Nature conservation in Europe : policy and practice, London ; New York : E & FN Spon. Department of Environmental Management, MA (1984) The Outdoor Heritage of Massachusetts: Strategies for its Protection, Promotion and Enjoyment: SCORP , Commonwealth of Massachusetts, Executive Office of Environmental Affairs, Dept. of Environmental Management. 83

80 רכישת קרקע או זכויות בקרקע לצורך שמירתה כשטח פתוח Endicott Eve editor. (1993) Land Conservation through Public/Private Partnerships, Lincoln Institute of Land Policy and Island Press. Fairfax K. Salley & Gunzler Darla, (2001), Conservation Trusts, University Press of Kansas. Fairfax K. Sally, Gwin Lauren, King Marry Ann, Raymond Leigh & Watt A. Laura (2005) Buying Nature: The Limits of Land Acquisition as a Conservation Strategy, , Cambridge, MA, published by the MIT Press. The Land Trust Alliance, (1990), Starting a Land Trust: A guide to Forming a Land Conservation Organization, Alexandra, Virginia. 84

81 הערות הערות ג' סופר, חוף אשלים: סופו של המרחב החופשי,,YNET ,YNET 2 1 ע; לאתר הקרן: / את פריסת השמורות ניתן לראות באתר הארגון בבריטניה: / לאתר החברה: 9 ראה החלטה מס' 9 של מועצת מקרקעי ישראל בענין הגדרת המושג "נחלה" מיום ' אפרתי, האחים נקש רכשו את חוף כורסי בכנרת, על תיקוניה.( 10 ראה החלטה מס' 7 של מועצת מקרקעי ישראל בענין כללים למסירת קרקע חקלאית שלא בדרך נחלה מיום על תיקוניה.( 11 ע' אפרתי,"האחים נקש רכשו את חוף כורסי בכנרת", YNET ( ,00.html 12 ראה הפירוט העובדתי בכתב האישום בת.פ (תא) 8116/93 מדינת ישראל נ' אפל ואח'. לעיון: 13 פד"י נ( 2 ) ראה מאמרו של א' קפלן, לשעבר רשם ההקדשות במשרד המשפטים: קפלן א', להקדש הציבורי בישראל: "תקחו את תרומתי, דעת, תשס"ד (2004) גליון ). 15 ראה גם: 16 ראה: 17 הוראת ביצוע מס' 3/2001 של נציבות מס הכנסה בנושא "נוהל בדיקה וכללים לקביעת התרת זיכוי ממס בגין תרומה למוסד ציבורי עפ"י סעיף 46 לפקודת מס הכנסה" מיום ראה סעיף 72 ד לחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג פד"י נט( 1 ) הרעיון הועלה במסמך של עו"ד אלי בן-ארי מ"אדם טבע ודין" שכותרתו "זירה הולכת ונעלמת שטח פתוח בישראל במאה ה- 21 : האתגר החדש - מניעת הבלתי נמנע לכאורה - ניתוח מצב והצעה ראשונית לדרכי התמודדות" 85

82 Abstract advocate for raising the tax benefits for charitable donations of land or land rights to a land trust. In order to carry out land- or land-rights purchase in Israel this study proposes a few alternative institutional structures: A. Founding a new land trust, separate from the existing environmental advocacy NGOs. B. Founding a new environmental NGO for the protection of open areas that will combine advocacy and purchase of land and land rights. C. Initiating purchase activity within an existing environmental advocacy NGO. D. Founding a dedicated land trust within the Jewish National Fund (JNF). This paper summarizes the pros and cons of the different alternatives and concludes that the best alternative is the establishment of the first Israeli land trust, based on the American model, that will be independent of existing environmental advocacy NGOs. The proposed land trust will concentrate solely on purchasing land and land rights for land conservation, and will not deal with any land advocacy activity. Partnering with existing environmental organizations will allow their representation on the new land trust s board of directors. This paper recommends that the new land trust work closely and in full cooperation with governmental environmental agencies and the existing environmental NGOs and rely on their databases to identify the most urgent needs for land protection. It is also suggested that the proposed land trust will be assisted by the Israel Nature & National Parks Protection Authority in stewardship of the land it will protect. The proposed land trust should be a small and flexible organization employing mainly highly qualified tax and law experts that will be attracted by the unique opportunity to help protect Israel s environment. The study concludes with the hope that it will help Israel s environmental community to develop this model and transform it into a reality.

83 Purchase of Land Rights in order to Preserve Open Spaces One basic difference concerns land ownership. While in the US the lion s share of the country s land is privately owned, in Israel most of the land is publicly owned. Theoretically, that leaves a much narrower space for land trusts to act. However, the careful examination presented in the research shows that it would be possible for a land trust in Israel to protect publicly owned land as well. A land trust would be able to purchase a land lease of publicly owned land as well as obtain a conservation easement from a lessee who leased the land from the state for agricultural use. It is important to emphasize that protecting publicly owned open areas in Israel such as farmland is as important as protecting privately owned land. However, while US federal, state and local administrations and agencies tend to embrace the concept of purchasing land and land rights for preservation and are involved in implementation, this is not the situation in Israel. Unfortunately, in some cases, the Israeli government actually provides incentives that promote urban sprawl. Therefore, although the Israeli arena is somewhat narrower and more complicated, it is much more in need of land trust activity. A second issue concerns the legal use of the conservation easement tool, never before used in Israel. This research thoroughly examined the legal aspects of purchasing property development rights and donating them to the land trust and found that the conservation easement tool is unequivocally valid and useable according to current Israeli property law. That means that if a land trust will be established it will be able to obtain land conservation easements, from the land owner or from a long term lessee, by purchase or by donation, without any need of legislative amendment. Finally, one of the most important elements that contribute to the success of land trusts in the US is the system of generous tax incentives. A US citizen who donates land or conservation easement to a land trust obtains significant tax benefits for charitable donation. In Israel a similar system of tax benefits for charitable donations exists. A donor in Israel is entitled to a tax credit of 31%-35% of the amount contributed, up to a ceiling of approximately $500,000 per year, subject to certain limitations. The Israeli tax law is identical to the US law allowing contributions of property, as land or land rights, to a qualified tax-exempt organization. The conclusion is that the Israeli tax system entitles generous tax benefit for charitable donations and is almost as generous in this regard as the tax system in the US. Therefore, it is argued that the existing tax benefits are sufficient for initiating land trust activity in Israel. Once a land trust is established, it will be able to

84 Abstract been easily overcome by the government. Unfortunately, however, governmental agencies have renounced responsibility for protecting these open areas. These difficulties have catalyzed the search for new tools to achieve the goal of open space protection in Israel. One of the most important tools used in the United States and in some European states for preserving open space is the purchase of land or land rights. This approach has never been seriously considered in Israel. The aim of this document, therefore, is to introduce this tool to relevant stakeholders in Israel and to explore the possibility of using such an approach in Israel. Beginning in the 1980s, Land Trusts or conservancies, have been engaged in protecting open areas in the US, by purchasing land or land rights. Unlike land advocacy organizations, that are also active in Israel, land trusts protect land by owning it or by obtaining a conservation easement. A conservation easement is a voluntary agreement between a landowner and a land trust or government agency that permanently limits uses of the land in order to protect its conservation values. The conservation easement is sold or donated by the land owner. Land trusts solely engage in buying land or land rights and protecting land by direct action rather than in land advocacy activities. The land trust movement in the US is based on the premise that one cannot rely on the good will of the government to protect open areas and that private actors should play a role in protecting land. Although some US land trusts are active at the international and national levels, most land trusts in the US, more than 1,500 of them, are active at the regional and local levels. According to statistics collected by the Land Trust Alliance, private land trusts at the local and regional levels protected approximately 9.5 million acres in An additional 25 million acres were protected by non-governmental land trusts at the state level. The main achievement of American land trusts has been their success in protecting immense quantities of open areas. An additional achievement is the huge amount of resources they have raised for land preservation. This research paper describes in detail different aspects of land trust activities in the US and examines the possibility of implementing a similar model in Israel, including the necessity for legislative amendments. The paper finds that there are three important issues related to differences between the US and Israel concerning the implementation of the land trust model in Israel.

85 Purchase of Land Rights in order to Preserve Open Spaces Abstract The protection of rapidly disappearing open spaces has emerged as a top priority on Israel s environmental agenda. Yet despite the impressive growth of environmental awareness, urban sprawl has not been sufficiently checked. This has largely been due to the scarcity of land for human use in a small country such as Israel, the declining profitability of agriculture, and the strong development lobby at decision-making levels in Israel. Nevertheless, there have been remarkable achievements in identifying open spaces worthy of preservation, in zoning them as open spaces (especially at the national and district levels), in declaring new nature reserves and national parks, in intensive forestation, and in making many places suitable for outdoor recreation. Furthermore, in 1992, the Society for the Protection of Nature in Israel created Deshe - The Open Landscape Institute (OLI) for the purpose of developing policy and tools to ensure the preservation of ecologically sensitive open spaces. OLI is the only environmental NGO in Israel dedicated solely to issues of open space protection. Efforts to protect open spaces in Israel are countered by a number of challenges. The first is protecting open areas that are privately owned. Although most of the land in Israel is publicly owned, there are some high-value open areas that are privately owned. For example, large tracts of land in the Mount Carmel National Park are privately owned, creating continuous tension between the lot owners and the Israel Nature & National Parks Protection Authority. The second area of difficulty relates to protecting farmland that was leased by the state to agricultural settlements. The global profitability decline in agriculture has led many farmers to seek alternative sources of income in order to make a living. One of the approaches pursued by farmers has been to lobby for the use of farmland for nonagricultural purposes while awarding the agricultural lessees portions of the revenue from leasing the land for the new non-agricultural use. These pressures constitute a serious threat to preserving farmland as open space in Israel. The third source of difficulty is protecting invaluable open areas that were historically zoned for development but were never developed. A good example is one of the last natural beaches of the Sea of Galilee (Lake Kinneret) that was zoned for hotel and resort use more than 20 years ago but was never developed. This priceless open space was recently offered by the governmental Israel Land Administration in an open bidding process. All of these difficulties could have

86 Implementation of a Land Trust Model in Israel: Purchase of Land or Land Rights in order to Preserve Open Spaces Abstract of a feasibility study prepared for the Open Landscape Institute (OLI), Israel Tomer Gothelf, LLB, MCP June 2008 OLI is a professional institute operating in the framework of the Society for the Protection of Nature in Israel (SPNI) Israel's leading environmental NGO. OLI surveys and evaluates natural and cultural resources, and develops policy recommendations and tools for open space preservation in Israel. 2 Hanegev St., Tel Aviv 66186, Israel Tel: Fax: yoav@deshe.org.il